对民生档案资源体系建设及利用的思考
摘要：民生档案是社会公民最关心、最直接、最现实的原始记录。建立覆盖广大人民群众的民生档案资源体系和服务广大人民群众的民生档案利用体系，是档案部门贯彻落实科学发展观的具体体现和重大举措，也是新时期档案工作的首要任务。其中，建立民生档案资源体系是前提和基础，没有丰富、详实的民生档案资源，就无法满足广大人民群众日益增长的多元化档案信息需求，也就无法很好地实现服务民生、广大人民群众的工作目标。然而，究竟如何建立起民生档案资源体系，包括民生档案的内涵和外延、民生档案资源的整合形式以及民生档案管理规范标准等，目前在档案界还处在研究和探讨过程之中。“民生档案利用体系”建设是一项系统工程，其核心是民生档案，工作重点在基层。加强“民生档案利用体系”建设，逐步建立覆盖人民群众的档案资源体系和服务人民群众的档案利用体系，使档案工作的成果更多体现到服务民生、改善民生上来，是档案部门深入贯彻落实科学发展观的战略举措。
关键词：民生档案&bsp;资源建设&bsp;服务民生&bsp;构建和谐社会
党的十七大报告明确指出：“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所养，住有所居，推动建设和谐社会。”这不仅指明了我国改革发展关键阶段社会建设的重点内容和战略目标，同时，也为加快和提升档案部门公共服务能力，开展民生档案信息资源建设，服务党和政府工作大局，维护社会稳定进一步指明了前进方向。国家档案局也提出了档案工作要实现“两个转变”，建立“两个体系”，即“转变重事轻人、重物轻人、重著名人物轻普通人物的传统观念和认识，重视所有涉及人的档案的价值，建立覆盖广大人民群众的档案资源体系；转变档案工作中重机关团体利用、轻个人利用，重为机关团体服务、轻为群众服务的传统观念和认识，建立方便广大人民群众的档案利用体系”。
建立覆盖民生、广大人民群众的民生档案资源体系和服务民生、广大人民群众的民生档案利用体系，使档案工作的成果更多体现到服务民生、改善民生上来，是档案部门贯彻落实科学发展观的具体体现和重大举措，也是新时期档案工作的首要任务。现结合xx县近些年来开展民生档案资源体系及利用体系建设中积累的一些经验和现状，谈谈对民生档案资源体系建设的一点思考。
一、对民生档案及其资源体系建设认识
从广义上来看，民生档案不仅包括解决各类民生问题的原始凭证，也包括国家解决民生问题制定的方针政策，例如医疗保障制度、养老制度等。关涉民生方面档案的种类很多，而且各地区依据其不同的特点还会衍生出各具特色的民生档案类型，如在农村，会产生土地承包类档案、林权类档案等民生档案。而在城市，民生档案主要涉及户籍、计划生育等人口管理类档案；房产、地产等权益类档案；此外，还有社会保险、福利就业等社会保障档案；出生证明、病历等医疗卫生档案；学历学籍、学生招录等教育档案及婚姻档案等等方面内容的民生档案。虽然以上仅是粗线条地进行分类，但从中我们可以看出，民生档案，顾名思义，就是关于人民群众生计的档案，关系着百姓生活的方方面面，与百姓切身利益紧密相连。
民生档案资源是“档案资源体系”建设的重要内容，是贯彻党的十七大精神和科学发展观的必然要求，也是落实党委、政府优先改善民生要求的具体措施。全面推进民生档案资源建设，就是要求档案部门要把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为档案工作的出发点和落脚点，牢牢抓住服务民生这一主线制定发展目标，调整馆藏建设思路，部署工作任务，确实实现“两个转变”，建立“两个体系”，把民生档案资源建设作为构筑“档案资源体系”的重中之重来抓，将涉及民生方方面面的档案资源应归尽归。并根据各地区实际情况和工作重点的不同，针对本地区百姓日常生活中利用率较高的档案进行分类，不断改善服务模式，以利于民生档案资源的开发利用。
二、档案资源建设与利用的现状分析
近年来，xx县密切联系档案工作实际，确立了以民生需求为导向，以强化民生档案建设为中心，以丰富档案资源、完善档案馆服务功能为发展方向的目标，大力开展民生档案建立和监督指导工作，积极开展多项有益的探索，加快推动建立覆盖人民群众的档案资源体系和服务人民的档案利用体系建设，使档案工作成果更多体现到维护民权、服务民生、改善民生上来。从近几年民生档案资源建设实践中，不难看出民生档案资源建设已成为我国档案工作的一个重要组成部分，对改善档案馆馆藏资源结构、提高利用效果起到了很大作用。以我县档案馆为例，分析一下民生档案资源及利用现状。
（一）馆藏资源结构现状及分析
xx县位于云南省楚雄州西北部，全县国土总面积446平方公里，山区占87％，辖3镇9乡，总人口28万人，居住着汉、彝、回、傣、傈僳、苗等22种民族，少数民族人口占37％，其中，彝族人口84万人，占29％。属于国家级扶贫开发重点县。xx县档案馆始建立于959年0月日，迄今为止，档案馆共保存有全县机关、乡镇、企事业单位共计97个全宗各类档案共32579卷，资料4500册。在馆藏档案中，最早是清朝档案，最晚是2008年接收的全县林改档案。涉及民生的档案主要有：50年代房产土地证存根90卷，80年代林权档案599卷，977年至20年婚姻档案29卷，改制企业档案934卷，林权制度改革档案2948盒，林权流转档案盒，共计5353卷（盒）占馆藏档案的47％。民生档案在馆档案数量中所占的比例从2005年的2％到2008年的34％再到现在的47％，逐步占到了馆藏档案的一半左右。
从以上数据可以发现，近年来，民生档案在馆藏档案数量中所占的比例成突飞猛进态势，这说明了民生档案资源已成为档案资源建设的重头，档案工作发生了大的变化。但也不难看出，由于长久受“重事轻人、重物轻人、重著名人物轻普通人物，重机关团体利用、轻个人利用，重为机关团体服务、轻为群众服务”的传统观念和认识的影响，现目前档案馆馆藏的主要成分仍是政府行政管理中产生的政务档案，还包括一些企事业单位和社会团体向档案馆移交的业务档案，在一定程度上存在馆藏结构单一的情况，而且档案所属年代久远。民生档案同政务档案相比数量仍然不足，且通常是夹杂在政务档案之中一同处理，给利用工作带来了很大的局限性。
（二）馆藏资源利用情况及分析
2009年至20年，xx县档案馆接待各界前来查阅档案的分别为353人次、296人次和456人次。从利用目的看，档案查阅主要可分为学术研究、个人查证和工作查考三大类。其中个人查证所占的比例分别总人次的65％、57％和68％，主要为婚姻登记档案、林权类档案、改制企业职工档案、退伍军人安置档案等。统计数据表明，随着体制改革的深入发展，老百姓经济、物质生活日渐富足，特别是社会转型及政府信息公开以来，公民对与自身利益密切相关档案信息的需求急速增长，老百姓以解决个人切身利益为目的的档案利用已在全部利用中占据主要地位。不少群众通过查阅政府公开信息和档案，为解决个人落户、办理退休、维护各种合法权益等切身利益问题找到了依据或凭证。民生档案接收进馆和投入利用，给档案利用工作带来了新高潮。前来档案馆查阅婚姻证明、工龄党龄、林权、土地使用、退伍证明的利用者越来越多，档案越来越被人们所认知、所重视。“一页档案解决了数十年的难题”，原县机械厂的一职工，70年代初因投机倒把被判入狱，出狱后个人相关档案资料遗失，落不了户口，一拖就是三十多年。后来来到我馆说明情况后，工作人员用了近一天的时间，详细的翻阅了原机械厂移交来的档案，最终在一卷档案中查阅到了该人的名字，就是这一页档案为他办理落户手续提供了重要依据。还有如“档案让80岁老人实现夙愿”等数不胜数的利用实例，化解宅基地纠纷，解决工龄误差等问题，维护了社会和谐稳定。民生档案的高效利用既服务了群众、树立了档案部门的良好形象，又取得了显著的社会效益，使得更多的人了解认识了档案。
面对广大群众对档案需求的日益增长，原有的馆藏结构已难以满足人们对档案信息的利用需求。加之档案馆硬件设施设备陈旧、落后，保管条件落后，管理模式单一，大多涉及民生的档案资源仍滞留于各个主管部门，很大程度局限了民生档案的开发利用效果。鉴于此，档案机构将工作重点更多地向与广大群众切身利益密切相关的民生档案倾斜不仅十分必要，而且势在必行。
三、民生档案资源建设与利用的关系
档案是档案利用工作的基础，直接关系到档案利用的成效，没有档案，便谈不上利用；档案利用是体现档案价值的手段，不利用，档案便没有了它价值。档案作为一切社会活动最原始的记录，具有相当高的凭证性、真实性。档案工作的目的不仅是在于保存历史记录，更重要的应该是通过提供利用发挥其价值和作用，将“死档案”变为“活信息”，真是实现其记载历史、传承文明、服务社会、造福人民的根本目的。
目前我国“非公务利用档案的需求逐步攀升，个人为学术研究以及解决经济纠纷、婚姻关系、学历资历证明、工作调动、劳动保险等问题查阅档案的越来越多”。民生档案是与百姓联系最密切的一类档案，最贴近百姓的生活需求。档案馆如何适应社会对民生档案需求快速增长的现状？笔者认为，只有实现民生档案资源建设与利用体系建设的同步发展，更多更全地收集百姓需要的档案信息，并实实在在服务于百姓，才能真正体现档案工作赋予档案人的历史使命。
四、对民生档案资源建设与利用体系建设的思考
为积极推进与公民利益息息相关的民生档案建设，各地档案机构已做了许多有益的探索与尝试，并取得了一定成效，但民生档案资源建设是一项需要长期不懈努力的系统工程。笔者认为，可以考虑采取以下途径和措施：
（一）充分认识民生档案信息资源为民服务的重要性
民生档案包括各类与民生有关的专门档案，是党和政府保障民生、改善民生的好帮手。通过建立健全各类民生档案，可以使有关部门在处理经济纠纷、化解矛盾、开展司法调解、提供社会保障等工作中得心应手。公民通过查阅与自身直接相关的民生档案信息，可以解决工作和生活中遇到的一些实际困难和问题，维护自身的合法权益，使广大人民群众切实感受到党和政府的关怀与帮助，感受到档案的重要性，自觉提高档案意识。开展民生档案信息资源建设，要坚持以科学发展观为指导，充分认识服务民生的重要性和紧迫性，增强工作的主动性和敏锐性，自觉将民生档案信息资源建设纳入工作范畴，把民生档案资源建设作为构筑“档案资源体系”的重中之重来抓。结合工作实际，发扬改革创新精神，积极探索民生档案信息资源管理和利用的最佳方式和有效途径，并逐步建立起覆盖人民群众的民生档案信息资源体系，满足社会各方面利用民生档案信息资源的需要，是我们档案和相关部门及广大专兼职档案人员义不容辞的职责。
（二）做好统筹规划和有效监管
一是制定确实可行的民生档案资源建设发展规划，明确发展目标，明确民生档案管理范畴，明确相关部门和单位的民生档案管理责任。二是加强民生档案资源前端控制管理，即在形成民生档案的过程中就应注重对其规范化管理。这就需要档案部门发挥自身业务优势，将民生档案工作作为平时的工作重点，加强对民生档案资源建设与管理的业务研究和指导，派遣专业人员到相关单位指导民生档案资源的整理归档及保管，及时解决具体工作中产生的问题，帮助他们建立民生档案的检索工具等，在进馆前就对相关部门的民生档案进行前端管理，从源头上做到民生档案收集齐全、整理规范、管理科学，为民生档案资源建设奠定良好基础。另外在办公自动化背景下，很多民生档案以电子文件的形式产生，也有许多单位将纸质文件扫描成电子文件后保存在资源库中。应注意从这类电子文件形成时就加强对其管理控制。同时，结合国家档案局8号令、9号令的贯彻落实，完善各涉民部门、单位《民生档案归档范围和保管期限表》和各门类民生档案管理办法，规范民生档案管理，建全档案工作机构，落实人员，保障经费投入，建立考核机制，加强日常监管，确保民生档案及时、齐全完整收集整理归档。档案主管部门也应不断改善保管条件，主动加大对各机关、企事业单位等民生档案资源的征集力度，根据实际情况和老百姓的需求重新划定档案收集范围，扩大民生档案收集的广度和深度，并随社会形势发展和百姓档案需求热点的变化进行调整，加大接收力度，进一步优化馆藏，整合民生档案资源，使民生档案工作的推进起到源头保证、事半功倍的效果。
（三）整合民生档案资源，加强档案现代化建设，推进资源共享
民生档案资源极其丰富，但从现实情况来看，由于民生档案关乎群众的方方面面利益，在以人为本的大背景下，几乎各行各业、各个单位或多或少都会有民生档案产生，因此民生档案资源有分布分散的特点。一则有些单位为了方便自身的利用而不能将档案及时移交到档案馆，再则档案行政机关也没有主动将工作深入细化到基层单位，加之地方综合档案馆保管条件有限等等，种种因素造成民生档案资源散布各个部门，管理各自为政，严重影响老百姓对民生档案资源的利用。笔者认为，在信息技术高速发展的今天，计算机、互联网为我们实现档案资源共享创造了条件。通过计算机检索系统迅速获取所需信息，避免群众因无法确定所需档案保存地而到处奔波的现象，最大限度地方便百姓对民生档案的利用。2009年来，我县档案馆抽出专人对利用率较高的婚姻档案、林权档案等目录进行著录，并对部分档案原文进行了数字化处理，逐步建立起民生档案数据库。目前，已实现微机目录检索0万余条，为民生档案及时高效地服务群众创造了良好条件。同时，指导各涉民部门和单位建立民生档案数据库，加快对民生档案的数字化处理，对于暂时不能移交进档案馆保管的民生档案，相关部门或单位可以先向档案馆报送民生档案机读目录或全文数据，实现档案馆与各部门、单位之间民生档案数据无缝对接，逐步实现全县民生档案资源共建共享。
但要认识到，真正实现民生档案资源的大范围共享还有许多具体问题需要解决，如实现档案数字化、建立民生档案数据库等等是一个极为浩大的系统工程，非几日之功可以见效。“不积跬步无以至千里”，民生档案资源共享体系目标的实现必定是一个渐进过程，必须建立在各单位民生档案工作完善、达标的基础上，且是档案行政管理机构与各单位档案部门等各个方面协同努力的结果。
（四）健全民生档案法规制度及保障体系
切实可行的法规制度及保障体系是建设民生档案资源必要的支持条件。近年来，国家档案局等有关机关颁发了一系列有关民生档案工作的政策性、规范性文件，推动了民生档案工作的规范化发展。但由于民生档案涉及的范围极其广泛，相形之下，目前我们已有的关与民生档案的制度、规范显得非常有限，还没有完全覆盖到民生工作的各个方面。档案部门应与相关职能部门协同合作，共同建立健全民生档案的法规制度，为民生档案工作健康发展提供保障。同时，实现民生档案的科学规范管理，更需要各级各部门领导的高度重视及大量的精力、物力、人力的投入，只有在全社会的共同关注关心下，不断整合民生档案资源，不断创新服务理念，民生档案资源体系的建设与利用才会日益完善。
民生档案与广大群众的切身利益息息相关，与社会和谐、稳定密不可分。民生档案工作事关和谐社会大局，是关注民生、保障民生、改善民生必不可少的重要环节。民生档案资源的建设与人民群众的利益密切相关，查阅和利用民生档案资源，是广大人民群众的的合法权利之一。档案界理论与实践工作者必须加快民生档案资源建设的研究和实践，确保党和政府惠民政策有效的落实和群众切身利益的实现。
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