政府青年事务管理体制和运行机制的研究 - 政府机关调研报告考察报告

本文由第一公文网收集整理政府青年事务管理体制和运行机制的研究

内容摘要

本课题在调查研究基础上，通过全面系统的研究，进一步说明了建立健全政府青年事务管理体制和工作机制的重要性和必要性。报告对政府青年事务管理机构的功能定位、组织架构、运行机制、工作方式进行了梳理，指出了下一步推进青年事务局建设存在的问题及主要障碍，从而为完善青年事务管理体制提供理论和政策依据。

关键词

青年事务　管理体制　运行机制

当今世界，青年问题受到国际社会的普遍关注。我国正处在社会转型时期，青年事务也越来越成为各方面共同关注的重要议题。如何适应形势发展的需要，服务青年成长成才，促进青年与经济社会协调发展，如何顺应政府职能的转变和建立服务、责任和法治政府的要求，建立健全政府青年事务管理体制和运行机制，更是各级政府和共青团组织需要研究和解决的重要课题。2005年6月至8月，共青团闸北区委员会、闸北区青年事务管理局和中共上海市委党校政府研究所共同组成课题组，对这一课题进行了调研。课题组结合闸北区青年事务局的实践，对成立政府青年事务管理局的重要性和必要性进行了进一步论证，较为系统地设计了政府青年事务管理机构的功能地位、组织架构、运行机制、工作方式，分析了实际存在的问题并就下一步推进青年事务局建设提出了对策建议，为完善青年事务管理体制提供理论和政策依据。

一、新时期成立政府青年事务局的重要性和必要性

关于成立青年事务局的重要性和必要性，团市委有关部门曾作过论证，这些意见成为闸北区试点青年事务局的主要依据。但在调研中，课题组发现，有相当一部分政府部门甚至青年团员对成立青年事务局的意义认识不足或存在疑虑。因此，要推广青年事务局试点经验，需要进一步提高认识，取得思想共识。

（一）成立政府青年事务机构是各国加强政府管理的共同做法和趋势

青年是国家的未来，民族的希望。世界各国政府和政党都充分认识到青年对国家和社会的具有决定性的价值、意义和作用，高度关注青年的生存与发展状况。青年问题已经成为影响各国经济社会发展、影响政府治理品质和政党执政的焦点问题、敏感问题。截至2000年，联合国85个成员国中有67个国家建立了青年事务机构或协调机制，有53个国家制定了全国性的跨部门青年政策，另有4个国家实施了全国青年行动纲领。其中，同时采用以上三种举措的国家就已达95个。可以说，在政府机构中设立独立的青年事务管理部门，或是与政府中其他相关机构或部门结合起来成立青年事务管理部门，已经成为各国关心青少年发展，引导青少年成长，发挥青少年作用，解决青少年问题的一种共同选择。

（二）共青团承接政府青年事务的做法已经不能完全适应形势发展需要

作为在青年工作中发挥核心作用的共青团组织，其职能定位与青年事务的基本性质有着一定的差异性。共青团作为党领导下的先进青年的群众组织，在以下几方面与青年事务的基本性质有所不适应。

一是共青团人民团体的性质与制定青年政策的核心任务不相适应。政府是制定国家或地方政策的主体，共青团虽然在政府青年工作中承担一定的任务，但并未被纳入到政府的行政体系，其在青年政策的制定过程中也并不能起到主导作用，而这与青年事务管理核心的青年政策制定要求是不相适应的。

二是共青团政治组织的特性与青年事务国家性、社会性不相适应。团作为党的助手和后备军，作为一个政治组织，首先代表的是全体共青团员的权益和利益，而青年事务作为一项国家事务和社会事务，主要是以全体青年的全面有效参与发展作为普遍追求的目标和努力方向的，特殊群体代表性与普遍青年代表性之间的不适应使得共青团组织在青年事务管理中遇到的阻力渐大，需要成立一个以青年群体为服务对象的政府职能部门来代表普通青年的权益。

三是共青团组织人员流动的特性与青年事务持续化管理之间的不相适应。作为培育党的助手和后备军的岗位，团在为党输送了大量优秀青年干部的同时，也造成了团干部流动快和不稳定的情况，这对于青年政策的延续性，青年事务管理的常态有效发展是不相适应的。

为此，必须要建立一个政府的青年事务管理机构，配备一套专业从事青少年事务的人员，长期从事青年工作。

（三）现有的多头管理青年事务的体制格局难以发挥整体优势

除共青团外，目前与青年事务管理有关的还有政府部门和非政府组织。就政府部门而言，青年事务管理工作又分散在20多个机构中。如：市劳动与社会保障局在处理劳动就业问题时就会遇到依法保护青年劳动者合法权益，加大对青年职业技能培训和再就业服务等问题；市民政局在负责社会救助工作，组织和指导扶贫、济困和社会互助活动时会涉及到弱势青少年群体保护的问题；市教育委员会的工作与学生时期的青年成长有很大的关系，等等。目前这些政府部门在实际工作过程中涉及了大量的青年事务，制定的各类政策中也往往包含了青年对象，但由于缺乏一个统一协调沟通的专门性政府机构，这些政策在落实的过程中难免偶尔会出现交叉重复的现象，有时又会产生管理上的盲点，对整个青年事务的发展产生一定的影响。尽管200年上海成立了青年工作联席会议，但由于联席会议只是一个非常设的沟通和咨询制度，其决策缺乏应有的权威性和稳定性。就非政府组织来说，也存在力量分散，功能模糊等问题。总之，设立青年事务管理机构是更好地协调各方关系，整合青年工作资源的必然要求和优势所在。

（四）闸北区的试点初步显示了成立专门青年事务局的体制优势

闸北区青年局成立以来，在区委、区政府的领导下，坚持观念创新、组织创新、体制创新和工作方式创新的有机统一，积极探索政府管理青少年事务的实践内容、途径和方式。一是善于抓住关键环节，从体制上为共青团组织拓展社会职能提供保障和理论上的支撑；二是关注社会资源，坚持走社会协作化得道路，推动青年事务的管理。三是适应青年社会结构变化的重大创新。青年流动性加大，价值观呈多样化，建立一个覆盖35岁以下政府管理青年事务的机构，是巩固和扩大党执政的青年群众基础的必然要求。四是坚持以服务为宗旨、以服务为导向，不断探索青年事务的管理得途径和方式，从而形成品牌特色；五是坚持“团务”和“事务”两手抓，双向推进，相互支撑，协调发展。这些做法和经验表明，建立政府青年事务局对加强青年事务管理的针对性有效性具有积极的推动作用。

二、政府青年事务机构的职能定位

政府职能是政府在经济、社会事务管理中应该承担的职责与功能。具体到青年事务管理机构就是要明晰该机构成立后的职责范围和具体工作内涵，解决“（应该）做什么”和“不（应该）做什么”的问题。这既涉及到青年事务机构与其他政府机构、非政府组织的关系，也涉及到青年事务机构内部在纵向和横向的权责配置。具体而言，科学定位青年事务局的角色与功能，必须处理好三种关系：一是青年事务局与共青团组织的关系，二是青年事务局与其他政府部门的关系，三是青年事务局与社会组织的关系。

（一）青年事务局与共青团组织的关系

共青团担负党凝聚青年、团结青年的任务，在青年工作中要发挥核心作用。但在功能定位上，青年事务局与共青团组织应各有所侧重：共青团发挥现有职能，担当先进青年组织和党的助手的职责；而青年事务局既然属于行政系列，因而可以行政机关的身份依据国家有关法律法规行使与青年事务有关的行政管理职能。如制定公共政策、推动相关立法、实施行政执法、提供公共服务等。

（二）青年事务局与其他政府部门的关系

处理好青年事务局与其他政府部门的关系，最关键的是要在职能上体现青年事务局的“补位”作用，即它主要承担的是现有政府机关没有或无法独立承担的职责。

第一，青年事务规划职能，面向全体青年提出年度和中长期的综合性发展规划，保障青年事务能够持续全面健康发展。

第二，青年事务预算职能，通过提出财政支出建议或争取国内外捐赠等形式，为青年事业发展提供稳定的经费支持。

第三，青年事务协调沟通职能。青年事务局要积极发挥沟通协调功能，与政府有关部门建立比较紧密的工作关系，为开展各项工作创造良好的外部环境。尤其在青年事务局建立初期，要注意讲究方式方法，多沟通协商，争取得到有关部门主动的支持和配合，不能因此伤害部门间关系。

第四，青年事务决策咨询职能。向党委提供决策咨询意见，向政府提出制定或修订有关政策的建议，向人大提出制定或修订有关政策的建议，会同有关部门推动有关决定的贯彻落实。

（三）青年事务局与社会组织的关系

社会组织、非政府组织是青年事务管理的重要补充形式，从各国发展趋势来看它们发挥着越来越重要的作用。这些组织在追求公共利益、非营利等方面，和政府组织有着相似的一面，但另一方面它们又具有私立性、自治性、自愿性等方面又与一般的政府组织有所不同，所以，政府青年事务机构成立后不能取代这些社会组织的功能。

但调研显示，不少人对青年事务局成立后与有关社会组织、非政府力量的关系表示担忧，怕青年事务局“管”字当头，用行政力量取代这些组织和机构，成为它们的“婆婆”。因此，青年事务局在运作之初，就应树立新的理念，界定好行政力量和社会力量各自活动的空间和范围，把两种力量运用好，充分调动行政资源和社会资源。

首先，青年事务局应该充分利用政府身份，为涉青社会组织的发展争取有利的条件，如财政支持、税收优惠、法律保障等。其次，青年事务局要更多承担“掌舵”职能，如开展调查研究、确定服务项目、服务发包、服务绩效评价等，在青年服务项目具体实施上更多依靠非政府组织，从而实现青年事务管理决策与执行行为的相对分离。这在一定程度上，也可以防止青年事务局由于负担过重而机构、人员发生膨胀，避免现有政府机构存在的流弊。

（四）市、区（县）两级青年事务局的功能定位

青年事务局的功能定位不仅要考虑外部关系，而且要考虑内部关系，即市、区（县）两级青年事务局的功能应有所分化，通过科学分工发挥两方面的积极性。

市级层面：

一是调研、论证和参与制定综合性的工作政策和计划，执行并监督政府青少年工作政策与计划的实施。定期分析和研究青少年生存和发展状况，完成《上海青少年生存状况白皮书》；研究和制定青少年发展指标和规划，完成《上海青少年发展规划》等。

二是研究国内外青少年现状及问题，建立青少年社会调查体系，建议青少年法规的制订、修改工作。

三是对上海市社区青少年事务办公室、社区青年中心、各类社会青年社团和组织实行归口管理或业务指导。

四是促进政府与青年的沟通，建立反映青年呼声的通道。

五是与教育、宣称、司法等相关政府部门协调，发表政府青年项目，并对这些项目进行管理、协调与资金支持。推动形成政府投资。授权青年组织协调管理、社会中介组织评估、社会服务组织承担的项目实施方式。主要项目可包括：维护青年基本权益；提高青年教育和培训水平；促进青年就业和创业能力；帮助弱势青年回归主流社会；解决住房、酗酒、自杀、吸毒、性教育等实际生活问题；做“优势”青年工作，树立青年典范；丰富青年文化生活和闲暇活动等。

六是依法对本市青年团体有关对外交流事务实行归口管理并提供服务，加强青年和青年工作的国家交流与合作等。

区级层面：

一是执行并监督市青年事务管理机构制定、协调的青年工作政策与计划；

二是协调区内青年状况，协调市、区、城镇街道及社区青年工作；

三是促进与青年的沟通，建立反映青年呼声的通道；

四是管理政府青年项目。

三、青年事务局的组织架构

（一）机构性质

新成立的青年事务局是党委总揽全局，政府主导实施，社会组织和群众团体共同参与的体制。属上海市政府管理，纳入政府行政管理序列。

政府通过制定青年发展规划，出台公共政策，建立购买服务机制，提供稳定的财政等方式，发挥青年事务管理的主导作用，以解决青年在教育、就业、社会参与等方面遇到的困难和问题，解决社会问题青年化，青年问题社会化。

（二）机构设置

青年事务局的机构设置可以有两种备选方案：

第一，与区团委合署办公。共青团担负党凝聚青年，团结青年的任务，是党的助手和后备军，在青年事务中发挥核心作用。青年事务局与团区委实行一套班子，两块牌子，合署办公，是实现两者结合的形式之一。如设立单独的青年事务局易导致政府机构的膨胀，与我国当前的行政体制改革的精神背离。而将政府管理的青年事务委托给共青团独自承担，又与政治体制改革的要求有所距离。所以，一套班子、两块牌子、合署办公既坚持了党对青年工作的领导，又体现了政府管理的职能。在开始阶段可以采取这种过渡性体制。

第二，青年事务局独立设置。这样做的优点是可以更好将共青团与青年事务局的角色、功能区分开来，更好地区分团务与事务，充分体现建立青年事务局的初衷。缺点是容易增加机构和编制，在实际工作中也容易增加协调的难度。

（三）人员编制

青年事务局实行公务员制度。如目前闸北区青年事务局有一个综合科，5名在编人员。局长由区团委分管书记兼任，副局长由区团委副书记兼任，另配三名工作人员，不占区团委的编制。工作人员除机关性质的人员外，还有一些热心社会工作的志愿者。

（四）基层组织架构

在各街道可以设立青年事务工作联络员，以更好的协调和配合青年事务局开展各项工作，是事实上的管理青年事务的落脚点。街道青年事务工作联络员可由街道团工委选派一名工作人员兼任，也可以通过社会招聘形式公开选拔。

四、青年事务局的运行模式

青年工作不仅是一种政治事务，更是一种国家事务，社会事务，应成为政府公共管理，公共服务的一项重要内容，是一种涵盖社会各阶层、各领域，涉及千百万家庭的社会公共事务，是具有极强的公共性、社会性和综合性。对于这样一种公共性、社会性和综合性的事务，由于其经济效益的低水平循环，以及社会化运作所带来的风险，企业一般不愿意承担，而一般社会团体，无论是资源还是能力上也都无法独立承担。青年事务的综合性、社会性和公共性特征，决定了只能有整个社会的管理者——政府承担并主导实施。

但另一方面也应看到，青年事务又不是纯粹的公共事务和公共物品，因此，在发挥政府主导作用的同时，可以也应该调动社会各方面的积极性，允许并鼓励非政府组织参与管理和服务供给过程，建立公共—私人部门战略伙伴关系。闸北区青年事务局在这方面进行了大胆的尝试，初步理顺了青年事务局、共青团组织、社会组织等关系，探索了青年事务局管理青年事务的新途径。

从工作体系上来看，闸北区青年工作联席会议制度发挥统筹协调作用，负责制定区青年发展规划。青年工作联席会议由区青年事务局、区团委、区委组织部、区委办、区教育局、区人口和计生委等由36家涉及青少年事务的部门组成，联席会议办公室设在区青年局。联席会议贯彻落实市委关于上海青年工作的方针、政策和要求，同时按照区委、区政府关于青年工作的要求，理顺体系、明确职责、整合资源、形成合力，充分发挥各成员单位的职能和优势，努力形成青年工作齐抓共管的良好局面。主要抓四大领域：一是青少年思想道德建设，二是社区青少年教育和管理，三是青年就业援助、困难青少年群体帮困救助和青少年维权，四是青年人力资源开发。区青年事务局在区委、区政府的领导下，承担区青少年工作联席会议办公室职责，完成联席会议交办的各项任务，发挥好协调作用，推进各项工作的落实；推进各项法律、法规的贯彻、执行；组织制定青少年事物的相关政策，指导、监督政策执行；组织政府有关部门、社会各方面研究解决青少年发展中的重大问题，推进青少年工作；组织编制青少年事物工作预算，协调经费管理，归口管理有关社会捐助款；组织开发青少年事物工作项目，代表政府购买服务并实施项目管理；根据预防和青少青少年犯罪工作的要求，牵头开展社区青少年事物等。

区团委在青年事务管理上发挥核心作用。作为青年组织，它呼吁政府和社会对青年事务的重视；作为执政党的青年组织，工作任务和目标是要用党的理念和文化熏陶先进青年，为党培养接班人和输送青年干部，虽积极争取承担政府委托的青年事务，但政府授权委托机制不健全；作为青年政治组织，还必须履行直接的政治功能。

社会组织指的是非政府青年社团或专业机构。目前看来，在区内真正称得上是非政府青年的社团，几乎没有。只在某些局部领域，如成人教育、技能训练，社会力量办学已有一定的数量，在一定程度上也发挥着作用。

街道、镇基层政府组织，是事实上的青年事务管理的落脚点，在现行街镇政府组织承担了大量的日常行政事务，工作人员力量紧张，在青年事务管理工作中，发挥的作用是局部的。

总之，闸北区青年事务局担负着从业务上指导全区各级青少年事务工作机构的职责。在街镇和社区层面，围绕青少年思想道德建设，社区青少年教育和管理，青年就业援助、困难青少年群体帮困救助和青少年维权，青年人力资源开发等四大领域推动青少年事务工作的试点。在区级层面，通过体制创新、项目发育和职能拓展，形成了以青年事务局为主体，承担部分政府职能，实现区级青少年事务扁平式的管理和实践模式。其运作项目在操作方式上主要有以下几种：

独立运作型。通过向政府有关部门申请，承担相关青少年事务的管理，并有政府部门授权由青年事务局独立运作。如区青年局深入开展社区青少年的教育管理工作，组织参加了2005年沪港青少年社会工作合作交流等活动。5月日和5月4日，组织了400多名上海大学学生和50名社区青少年参加“红色之旅——嘉兴南湖一日游”。根据区禁毒工作统一要求，开展了禁毒宣传活动。组织在校学生和社区青少年进行了“远离毒品、珍爱生命”的宣誓仪式，组织社区青少年参观禁毒馆，进一步增强防毒意识。

参与合作型。采取与政府有关部门联合发文的方式，承接政府委托的青少年事务，与政府部门合作参与青少年事务的管理。区青年局成立后，与区劳动和社会保障局共同研究闸北区青年就业工作，共同制定并下发了《2005年闸北区促进青年就业工作计划》，这是青年局正式成立以来下发的第一号文件。联合召开“闸北区社区网格化促进青年就业大会”，全面推进社区网格化促进青年就业项目。全区共建42个网格，涉及23个居委会，积极开展35周岁以下失业青年的调查分析工作，采取多种方式帮助青年就业。截至7月底，区青年局推荐失业青年参加招聘面试228人次，上岗473人。

合同承包型。与委托单位（一般是政府职能部门）签订协议和委托书的方式，由青年事务局单独承接政府委托的青少年事务。到目前为止，以此种方式承接青少年事务管理，还没有出台，但随着其操作层面的不断发展和成熟，该方式也会在青年事务管理中发挥作用。

广泛协作型。通过与一个或数个政府职能部门联手协作，联合发文的形式，全面介入青年事务的管理，与政府各有关部门在管理青少年事务具体工作中通利合作，各司其职。如针对强制婚检取消后适龄青年参加婚前医学检查人数急剧下降的形势，闸北区青年局联合区人口和计生委、区民政局、区卫生局开展鼓励青年自觉参加免费婚检的宣传教育活动，并于5月28日举办“免费婚检暨婚检、婚登、计生咨询一门式服务启动仪式”。今年六七月，该区参加免费婚检共268对（占六七月份该区初婚登记夫妇的488%），在全市处于领先地位。

五、青年事务局运行中遇到的障碍及今后需要解决的问题

青年事务局的运作还处于初级阶段，在积极探索工作新机制和新模式的过程中，还存在这样那样的不足之处，也遇到不少障碍，进一步完善青年事务管理体制必须认真研究并克服这些障碍。

（一）法律定位不明确

前面我们分析了青年事务的特征，它既是政治事务，又是国家事务和社会事务，作为国家和社会事务的一个部分，青少年事务是政府公共管理、公共服务的一项重要内容。从现有的法律资源，共青团通过立法或法律修订，有人大立法机关给予相应的法定主体资格，可以成为能行使行政管理职能的法定授权组织。青年局体制的确立需要有明确的法律定位，因为这直接关系到这个机构的开展活动的合法性，也关系到其在运行中广大青年对它的认可度。从行政法的角度看，只有经过法律明确授权的组织或机构才拥有行政权力，独立承担行政责任。新成立的青年局，在我国向法治社会转型中，其工作实践遇到许多挑战。一方面，青年事务管理被政府职能部门瓜分，如选举外来优秀青年工作者，这项工作应有青年事务管理机构来承担，但却成了劳动部门的工作；另一方面，来自社会的冲击，一些社会团体策划的一些活动与青年事物管理机构开展的活动有争夺地盘之嫌。究其原因，主要是由于青年局还没有从法律上给出一个明确定位。从目前来说，青年事务管理工作是按照党的方针路线来开展的，多是党和国家领导人的谈话、批示，体现领导人个人意见，而不是经过立法程序形成的规范的法律法规体系，且青年局的定位还停留在协助政府管理青年事务，因此，它的法律定位还应有待进一步具体明确，尽管它被纳入行政序列。对此，是否可以考虑出台《青年事务管理条例》或《规章》，以期能给事务局一个明确的法律定位和其相应的行政权力。

（二）组织网络不完善

随着市场经济和对外开放的不断深入发展，特别是加入WTO之后，青年的视野更加开阔，需求更加丰富多彩，对服务的质量和层次要求越来越高，同时，随着社会经济结构的变化，青年群体的分化大大加快，新的群体不断涌现，不同的群体对服务有着不同的具体要求，因此，青年局管理青少年事务不能是单向的活动，而应是一个纵横交错的网络，要横向到边，纵向到底。所以，面对青年事物管理的公共性、社会性和综合性，一方面，区级层面要向基层和社区延伸，实现多层次的严密管理，另一方面，要以政府机关法人、企事业和社团法人的不同身份，采取多元化的灵活管理，与实现组织网络向补充，还要积极拓展望上虚拟管理模式，逐步探索形成虚实相间，双向互动的工作格局。

（三）购买服务机制不健全

青年局由于自身在多方面资源的局限性，不能事事都亲自操办。在适当的时候，有些青年事务应适当的外包，即政府购买服务，从而提高对青年服务的水平。而政府购买服务机制主要有四个方面的含义：一是明确政府与社团之间关系。购买则意味着政府作为出资方，社团作为提供服务方，双方的地位是平等的，更多的是契约关系，政府要积极支持社团的独立自主运作。二是既然有购买，就必须有市场，有市场就必然有多家社团竞争的存在，这样，青年局购买青年服务才有选择的余地，由于目前刚刚处于体系建设的初步阶段，培育新的社团参与体系建设的竞争似乎有点太早，但这是体系建设的方向。三是青年局要提高购买的效益，在其可支配的预算内，提高其公共财政的支出的效益。四是购买服务必须物有所值，要建立科学的、花费成本合理的、具有导向性的，可操作性的评估体系。

（四）绩效评估体系不系统

青年局是成立不久的新事物，但我们不能因此就认为它的不成熟是合理的，从整个它的运行流程来看，它缺乏必要的评价体系，这与当前强调的对政府绩效评估的重要性相矛盾，从青年局的运行来看，评估总体上还停留在系统内评估，没有形成政府评估、专家评估、青年评估和社会评估的四位一体的评估系统。四位一体具有及时反映青年的需求、促进青年局创新的独特功能。绩效评估的多元化能够是评估更具有客观公正性，通过评估来推动青年事务管理工作的创新、提高其效率与质量，促进创造更多的公共价值。

（五）工作队伍不稳定，专业性不强

随着我国工业化水平的不断较高，社会分工精密，技术专门化。因此,这种趋势下的社会工作和青年工作必然是专门化的,只有专门权威和专业化才能增强人们的认可程度。可见，青年工作是一种知识与技能相结合的专业工作，其每一项新的工作项目的推出都是经过调研论证、策划、评估、完善等等复杂过程,实施中还要有明确具体的指导。这种专业化的工作必然需要职业化队伍保证其工作的顺利实现。从目前我们实际情况来看，青年工作队伍的流动性大且专业性不强，这就使得在服务青年工作上显得力不从心。因此，借鉴各国青年工作人员配备的经验，一方面，要继续发挥好共青团作为党的助手和后备军的作用，另一方面，为保障青年政策制定的持续性和青年事务的长效发展，配备一套专门从事青少年事务的人员，在政府青年事务管理机构或各类青年组织中长期从事青年工作。

（曾峻、李晓辉、达弘、佘晓军、丁晓青、邱国兵、李继力）

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