社会转型条件下共青团职能定位与实现途径研究 - 政府机关调研报告考察报告

本文由第一公文网收集整理7社会转型条件下共青团职能定位与实现途径研究

徐汇团区委

内容摘要

任何政治组织面对社会转型所提出的政治发展新任务时，都会有一定的应对措施，其中包括发展自身的组织形态。对于这些政治组织来说，要推进组织发展，首先必须明确自身的职能定位，否则就可能导致组织发展受到挫折，重则使组织性质发生变化，导致组织衰亡或变异为其他性质的组织；轻则使组织发展脱离现实或不断受到挫折，导致组织功能无法得以有效实现。改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立导致中国社会逐渐发生转型，也同样需要中国共青团做出回应，并推动自身组织发展。此时，明确社会转型条件下自身的职能定位及其实现途径，就成为共青团必须面对的一项任务。只有如此，才能保证共青团组织形态的顺利发展和组织功能的有效实现。

关键词

共青团　社会转型　职能定位　行政化　NGO化　机制创新

一、党团关系发展的历史逻辑：

共青团根本属性形成的内在规定

任何政治组织的职能定位都是由该组织的根本属性和现实任务两个维度来决定的，其中根本属性具有一般性意义。而任何政治组织的根本属性都是在历史过程中不断生成和获得巩固的，因此，要把握中国共青团的根本属性和职能定位，就必须从其生成的历史过程中获得了解。

中国共青团是在共产国际的帮助下，在中国共产党的领导下成立的。但是，共青团组织的根本属性并非在其创建之时就得以明晰，而是在中国共产党和中国共青团双方经过互动，并吸取相关经验和教训后才最终得以确立的。在党团创建初期，青年共产国际的影响、共产主义运动在中国发展的经验缺乏以及党团成员、对象和任务同构性等因素，导致党团之间存在着一些微妙的关系，并在党团内部出现了“取消主义”和“先锋主义”两种倾向，甚至在一些地方还造成了工作上的失误。这些问题直到936年青年团被改造为青救会后才得以彻底解决。946年决定重建青年团时，在充分吸取历史教训的基础上，中共中央明确提出青年团不论在政治上，还是在组织上都必须服从党的领导。949年重建青年团时再次重申了上述决定。956年八大党章做出以下规定：“中国共产主义青年团在中国共产党领导下进行自己的工作。青年团中央委员会受党中央委员会的领导。青年团的地方各级组织同时受同级党组织和青年团上级组织的领导。”并明确了“共产主义青年团是党的助手”这一政治属性。同时，党的八大《关于修改党的章程的报告》，进一步提出了青年团“是党的可靠的后备军和有力的助手”这一论断。党的十二大正式将中国共青团是中国共产党的助手和后备军写入《党章》。

虽然，中国共青团与中国共产党之间关系曾经经历过一些波折，但是，从中国共青团诞生的历史原因到青年团重建时中共中央的考虑，都证明了中国共青团是中国共产党为了保证自身的历史使命得以完成，并使之能够后继有人的一个制度性安排。因此，从这一角度来说，中国共青团的生存和发展是以为中国共产党的生存和发展为目的，这是共青团最根本的使命。这一使命决定了，中国共青团应该是协助和保证中国共产党领导和执政的青年政治组织，这就是共青团的根本属性。

二、中国共产党的双重身份：

共青团职能定位的内在依据

中国共青团的所有职能定位都应该围绕服务中国共产党的生存和发展这一根本使命而展开。这就意味着，共青团的根本属性决定了其职能的具体定位必须由中国共产党在不同历史时期的职能定位来决定。因此，要明确共青团职能定位，首先必须明确中国共产党在不同历史时期的职能定位。这是在社会转型条件下，我们对共青团职能定位做出判断的根本依据和进行把握的基本方法。

在社会主义改造完成之后，党的八大提出党的工作中心要从革命转向建设，并指出“中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位。”“执政党的地位，使我们党面临着新的考验。”因此，大会还专门研究了执政党建设的问题。但是，党的八大之后政治路线发生突变，执行了无产阶级专政下继续革命和阶级斗争为纲的政治路线，使革命的逻辑得以继续延续。因此，在政党职能定位上，中国共产党继续保持着单一的领导党角色，执政党的定位受到抑制。改革开放之后，党的工作中心重新实现转移，实行以“一个中心，两个基本点”为主要内容的政治路线，中国社会和经济因此都发生了较大变化。为了与发展的社会、经济状况相适应，中国共产党在党的十六大上，再次提出了执政党建设的命题，使中国共产党重新获得了领导党和执政党的双重身份。

党的双重身份决定了中国共青团必须以服务党的领导和执政两方面内容作为自身定位的依据。从广义上来说，中国共产党领导是指通过保持领导地位，凭借政权力量来改造社会，并推动社会发展和人的解放，最终实现共产主义。从狭义来说，中国共产党领导是指党对国家和社会的领导。对国家的领导，中国共产党主要是通过驾驭国家政权即执政方式予以实现。对社会的领导，主要是通过对社会的整合，使社会成员对政党的整体领导地位以及执政地位予以支持。因此，中国共青团在当前的职能定位，从根本上来说，不论是服务于党的领导，还是服务于党的执政，都必须以巩固党对政权的掌握和领导为目标；从具体内容来说，就必须根据党领导和执政的内在规律和具体内容来确定。

三、现代社会成长与现代国家建设：

转型条件下共青团职能实现的现实背景

中国共产党再次提出执政党建设的使命时，与党的八大召开之时的社会发展状况和国家建设情况已经完全不同了。其中，最大变化在于党的十六大召开时，中国已经历了20多年的改革开放，社会主义市场经济已经替代了计划经济成为中国的基本经济形态，以单位体制为主要特征的社会结构已经为更加多元的社会结构所替代，同时以自由资本、自由劳动和自主个体为基本特征的现代社会已经在中国初步生成。在此基础上，到党的十七大胜利闭幕的今天，国家经济实力大幅提升，经济保持平稳快速发展，国内生产总值年均增长百分之十以上，物价基本稳定，创新型国家建设进展良好，“十五”计划胜利完成，“十一五”规划顺利推进，现代国家建设获得了长足发展。

现代社会成长和现代国家发展，要求中国共产党对国家的领导必须遵循现代国家建设的内在规律，通过执政的有效性达到领导的可持续性；对社会的领导必须遵循现代社会的内在机理，通过有效整合社会为政党领导和执政提供社会支持。中国共产党领导和执政逻辑的变化，要求中国共青团职能定位的具体内容也应该随之调整。第一，要继续保持党的后备军的角色，服务于党的可持续性领导的需要。第二，在新的历史条件下，要切实履行党的助手的职责。其一是要根据政党执政的需要以及现代社会发展和现代国家建设的要求，为党的执政提供相应的政策建议和具体帮助。其二是根据政党领导社会的需求以及现代社会发展的内在规律，协助政党整合青年，为党的领导和执政奠定青年基础，从而使中国共青团成为党的领导和国家政权的重要社会支柱。从上述分析中得出以下结论：中国共青团所有事务都是属于党的青年事务，是党的工作内容的一部分，具体内容中所包含的区别，主要是由服务于政党的领导角色和执政角色所引起的。

四、行政化与NGO化：

共青团职能定位需要防止的两种倾向

现代社会成长和现代国家发展所产生的各类新的社会和政治现象，以及对外开放过程中西方国家的一些社会现象和制度安排的影响，使一些共青团干部和学术界人士，对共青团在新的历史条件下的职能定位感到茫然，并推动青年工作的具体制度安排开始发生一些偏差。

第一，共青团行政化倾向。这种倾向包括三方面内容：一是习惯于以行政化和封闭式的手段开展各项工作，导致共青团整合青年的目的无法得以实现；二是把协助政党执政简单理解为直接参与政府事务，将大量精力和时间用于完成政府其他部门职能范围内的工作和事务，既导致政府部门的不满，也使共青团没有时间和精力去实现整合青年的目的；三是没有从中国共产党创建共青团的战略意图出发，来考虑在新的历史条件下共青团作为执政党的青年政治组织如何发挥应有的作用，履行应有的战略使命，而是简单参照部分西方国家和一些地区在政府体系中设立青年管理部门的做法，从而为在战略上和制度安排上使共青团协助政党执政和领导的作用受到严重削弱提供了可能。

第二，共青团NGO化倾向。这种倾向主要是将共青团等同于一般的非政府组织或非营利组织。造成这一倾向主要有以下几方面原因：一是脱离中国政治自身的逻辑，简单借用西方学术关于NGO的理论，将共青团组织等同于一般社会组织；二是单纯从推动现代社会发展的角度出发，希望政治较少干预社会，有意识地将共青团等同于一般社会组织，并在实际行动上推动这一变化；三是将共青团在组织创新和工作创新过程中采取的一些社会组织的具体形态以及一系列社会化手段，误判为共青团已经变成一般社会组织或是朝这一方向变化。共青团NGO化所产生的后果中最严重的方面，就是使共青团政治属性受到削弱或是丧失，使其与中国共产党之间脱离了关系，或是关系密切度严重下降，从而导致中国共产党保证自身发展的相关制度失效以及整合社会的相关机制受损。

基于以上分析，我们认为，在社会转型条件下，为了保证共青团的健康发展，必须克服共青团行政化和NGO化这两种倾向。

五、组织创新、机制创新与行动逻辑转换：

转型条件下共青团职能实现的路径选择

在社会转型的条件下，根据中国共产党所具有的领导党和执政党两重身份的要求，中国共青团在职能定位上必须遵循现代社会发展和现代国家建设的内在规律，继续扮演党的助手和后备军的角色，同时还应该承担起作为国家政权的重要社会支柱的职责。在新的历史条件下，中国共青团要切实履行自身应有的职责，必须做到以下三个方面：

第一，以扩大覆盖范围为外在目标，以重建团青关系为内在追求，不断推进共青团整合青年的组织形态创新，从而为政党领导奠定青年基础。在计划经济时期，社会结构是以单位体制为基础的。计划经济和单位体制使社会成员与政党、青年与共青团之间存在着高度的利益相关性。因此，基层党组织可以通过传统的权力手段获得对社会成员的领导和整合，共青团也可以凭借同样的逻辑领导青年。但是，市场经济体制的建立和单位体制的衰微，使包括青年在内的社会成员的利益实现与党团组织之间相关度严重下降，这就使党团组织传统的整合社会的手段和方式受到挑战。对于共青团来说，在新兴的社会领域和组织类型中，基层团组织开始出现边缘化现象，从而使共青团整合青年的能力开始下降，整合青年的范围出现萎缩。如果这一现象长期发展，将严重影响党领导和执政的青年基础。因此，必须根据现代社会的内在规律，通过推进共青团整体组织形态创新来提升整合青年的能力。从基层层面来看，一是激活基层团组织活力，主要办法是推进团内民主；二是调整基层团组织设置，主要办法是强调区域性团建；三是整合团内资源，主要办法是打破团内职能部门以及条块之间的分割，并通过流程再造，推动领导机关与基层互动，实现资源整合；四是再造团青关系的组织空间，主要办法是推进以整合和创建青年社团为基本内容的青年中心建设工作，扩大青年覆盖面。

第二，遵循现代政治规律，突显执政党助手和国家政权社会支柱的角色，不断开发和创新协助政党推进青年事务的机制。为了提出相应对策，这里有三个政治学问题需要明确：一是共青团的根本属性决定了共青团存在是为政党服务的，共产党是中国的执政党，因此中国共青团必须支持共产党执政。二是中国共青团支持共产党执政，必须为共产党推动政府青年事务提供政策性建议，但不等于要共青团直接承担政府事务。否则，作为政府一部分，就必须为青年事务负全面责任，从而不利于赢得青年认同。三是中国共产党应该利用执政党身份保证共青团在政府青年事务中具有发言权和政策建议权，从而使共青团作为执政党的青年组织能够利用此优势来达到不断壮大自身以及获取青年认同的目的。如果专门在政府部门中设立相应的青年事务部门，就可能使共青团这一优势丧失，从而在逻辑上使共青团作用被削弱成为可能。因此，我们认为，共青团协助政党青年事务可以通过四方面机制获得实现。一是推动成立或进一步做实各级党政青年工作联席会议，并使之制度化。共青团组织具体承担办公室或秘书处工作，并借助联席会议的平台，针对青少年生存和发展状况分解设立指标评价体系，督促政府相关职能部门落实，推动青年发展政策的实施。二是利用各级共青团组织主要领导担任人大常委会委员这一角色，推动涉及青年问题的立法工作，以及借助人大的平台监督和推进政府相关部门落实有关青年事务，从而使共青团作为青年利益代表的作用在国家层面得以发挥。三是利用共青团组织在各级政协常委会中的席位，充分发挥政协这一平台的作用，来监督和推进相关青年事务的落实。四是可以通过共青团创建的各类青年组织和相关事业单位来承接具体政府事务，但不是以共青团名义来承接。由于前三个机制中都涉及到青年事务政策和青年事务立法问题，因此，建议共青团组织要进一步加强青年事务的研究工作，从而能够提出切实可行的政策，以及做到具体政策监督到位。

第三，遵循现代社会规律，以赢得青年认同为诉求，不断推进共青团行动逻辑的转换。一是必须认识到传统团建逻辑所依赖的社会结构已经发生变化，共青团整合青年工作模式必须遵循变化后的社会逻辑进行转换。传统团建逻辑是在计划经济体制和单位体制条件下，依靠政党对资源配置的整体性垄断和依靠青年对政党以及其外围组织——共青团的依附性而形成的。但是，随着改革开放和市场经济体制建设的深入，计划经济体制已经退出，单位体制也严重衰微，包括青年在内的绝大部分社会成员可以从市场中获得利益和个人需求的满足。这就要求共青团必须按照转型后的社会逻辑，来转换整合青年的工作模式。从这一意义上说，共青团基层组织边缘化现象出现，就是这种转换不到位所导致的后果。二是必须改进领导青年的方式，共青团对青年的领导必须从支配性领导向主导性领导转变。所谓支配性领导方式，就是通过控制资源配置权以及其他权力来达到社会成员或青年对政党或共青团服从的目的。然而，市场经济的建立以及依法治国方略的提出，都要求政党或共青团必须遵循现代社会和现代国家的内在规律来运作政治，使其合法性不是建立在简单的权力运用基础上，而是建立在对其执政或服务有效性的基础上。另外，绝大部分的社会资源是通过市场来配置的，政党也已经无法做到对资源配置权的垄断，这就要求共产党和共青团必须通过在社会层面进行有效的社会整合和社会服务，使社会成员对其产生认同感，从而获得其对社会的领导。其中，很重要的一个内容就是必须与各类既有的社会组织建立合作性关系，通过尊重其主体性，从而赢得他们的认同，最终达到对其整合和领导的目的。为此，在具体工作过程中，既可以采取由政党或共青团与其直接联系和合作的方式，也可以通过搭建去政治化的合作互动平台来实现。三是必须认识到服务青年最好的办法就是将他们组织起来，由他们自己服务自己。最了解青年需求的人是青年个体本身，如果能够将那些具有同样需求的人组织起来，那么他们就能够根据自身需求生成和提供各类活动项目，来满足自身需求。因此，共青团工作目标要从简单提供活动项目转为帮助创建组织上来。实际上，长期以来共青团工作中常常出现所提供的项目并非是青年真正所需求的现象。为此，我们建议今后共青团工作应尽量围绕各类组织创建而展开，或是通过提供项目、开展活动而后将参加项目活动的人组建为相关组织，不能为活动而活动；或是将具体组织中已经证明有效的项目进行推广，并再以此为中介壮大各类组织。

六、结语

以中国共产党生存与发展作为自身根本使命，决定了中国共青团在任何时期都必须根据党的职能定位来确定自身的职能定位。在新的历史条件下，中国共产党具有领导党和执政党的双重身份，决定了中国共青团不但要继续扮演好党的助手和后备军的角色，还应该履行好国家政权的重要社会支柱的职责。社会快速转型以及中国共产党作为执政党角色的增加，使一些人对共青团具体职能定位产生了模糊认识，其中最典型表现就是“共青团行政化”和“共青团NGO化”两种倾向，而这两种倾向都可能导致共青团协助中国共产党领导和执政的能力受到削弱。为了适应社会转型的要求以及克服上述两种倾向的干扰，共青团必须根据现代社会和现代政治发展规律，大力推进自身组织形态创新、开发和创新协助政党推动青年事务发展的机制，以及推进共青团行动逻辑的转换，使共青团应有的职能得以充分发挥，历史使命得以有效实现。

（袁罡、金伟红、郑长忠、沈晔）

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