基层消防执法规范化建设探析

　　消防大队是公安消防部队的基层执法单位，其执法水平的高低、执法质量的好坏直接影响消防部队的形象，关系着人民生命财产的安全。随着人民群众消防法律意识逐步增强，对公安消防部队执法规范化也提出了更高要求。
　　一、当前基层消防执法规范化建设存在的突出问题
　　（一）执法素质相对滞后的矛盾还不同程度存在。随着经济社会的发展，新的消防安全形势给基层消防大队执法工作提出了新要求、新挑战。加之近年来各种社会矛盾纠纷突显，以及金融危机带来诸多不利因素和影响，使得辖区执法形势日趋严峻。在实际工作中，部分消防监督员执法思想和工作方法滞后于形势发展，习惯用旧思维去处理新情况、用老经验去应付新问题，对新形势下的消防执法工作研究不够、探索不深、措施滞后，导致在实际工作中出现被动应付的局面。与此同时，一些领导干部和消防监督人员的法律、消防业务素质偏低，执法基本功不扎实，有的甚至不学法、不懂法、不会用法，简单执法、机械执法、粗放执法的现象仍然大量存在。特别是推行公安派出所消防监督三级管理后，一些公安派出所的消防民警大多身兼数职，没有足够时间和足够精力用于消防执法工作；消防民警频繁调换，导致一些消防民警业务素质难以提高，消防监督执法工作缺乏延续性和长远性。
　　（二）执法不规范的现象还不同程度存在。一是法律文书制作填写不规范。个别执法人员对单位进行消防监督检查不按规定填写《消防监督检查记录表》，或者虽然填写了，但内容记录不详细；在制作填写消防监督检查法律文书时对违法行为定性不准、用语不规范；询问笔录办案人员只有一人签字或没有办案人员签字。二是执法程序不到位。个别执法人员对责令限期改正的行为到期该复查的不去复查；对火灾隐患下发整改意见书后，单位不整改或整改不彻底的，不了了之，不依法实施消防行政处罚；对逾期不履行行政处罚决定的，不依法申请人民法院强制执行；实施行政处罚具备听证条件的，不告知当事人有要求听证的权利。三是收集证据不全面。个别执法人员办理行政处罚或事故调查案件时，该取证的不取证或所收集的证据未能形成证据链条，难以相互印证；笔录制作从时间上反映出一个执法人员在同一时间段对不同的对象进行询问，造成证据本身没有法律效力；对证据中存在的疑点、矛盾未进行深入调查核实，使得案件本身经不起推敲。四是事实认定不够准确清楚，法律条款适用不够准确。个别执法人员对违法主体是单位或个人未能查清；违法行为性质认定不准；规范、法律条款适用错误，甚至把管理性条款与法律责任条款混用。五是个别执法人员法律文书归档和执法案卷制作不及时，案卷装订和移交管理不及时。
　　（三）执法不作为的问题还不同程度存在。一是个别行政许可执法人员责任心不强，审、验把关不严，放宽尺度实施行政许可，有的重审核、忽视对在建建筑工地的监督，竣工时留下许多先天性隐患无法整改。二是个别执法人员对自己列管的单位监督检查和抽查的次数达不到规定要求，有的甚至在规定的时间内没有对自己列管的单位进行检查和抽查，对列管单位存在的隐患情况底数不清，情况不明。三是个别执法人员对检查中发现的违法行为或火灾隐患不及时下发法律文书，而是口头提出整改意见，有的在检查中虽然发现了许多火灾隐患，但在下发法律文书时，只提一些容易整改的问题，对整改难度大的火灾隐患避而不谈，导致单位存在的火灾隐患始终得不到整改，留下了不安全因素。
　　二、进一步加强基层消防执法规范化建设的对策
　　（一）抓执法主体，以素质提升促规范。消防监督执法质量的高低取决于执法人员的素质，要改变当前消防监督执法不规范的现状，必须从强化人员素质这一源头抓起。一是要加大政治建警力度。继续深入开展社会主义法治理论教育，使每一个消防监督执法人员将执法为民思想，内植于心，外践于行，以维护公平正义为己任，做到严格、公正、文明执法，始终忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律。要通过加强警示教育和专项整改活动，使每一个消防监督执法人员认识到自己手中的权力来自于人民，是代表政府、代表人民的利益行使权力，在执法工作中，真正把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民群众的满意作为第一标准，带着对人民群众的深厚感情去执法法。二是要加大素质强警力度。本着"干什么、学什么、缺什么、补什么"的原则，多渠道、全方位培训指导基层广大消防监督人员。针对消防监督员在监督执法工作中还存在的"重实体、轻程序"，"重办案数量、轻执法质量"等问题，适时开办法制讲座。在授课中，要通过实际安全分析，对消防执法办案中遇到或可能遇到的疑难问题进行重点剖析，强化案件查处程序培训，提高消防监督员对《消防法》及相关法规规定的理解和运用能力。通过组织集中培训、跟班学习、执法例会、季度执法质量考评等多种形式，加大基层消防监督人员的业务培训，从而提高他们的业务能力和办案水平。三是要加大从严治警力度。要经常性地开展以法纪教育为主题的学习会、讨论会，不断强化监督执法人员法制观念，在队伍中树立廉政奉公，一心为民的服务意识。要根据不同的对象和不同的时间确定对教育内容和形式，实行谈心谈话、上岗前廉政专题谈话、诫勉谈话制度，切实加强对消防行政执法人员的教育管理，使管理教育工作有的放矢地进行，全面提高包括思想道德意识、法律纪律意识在内的消防监督职业意识。
　　（二）抓执法制度，以机制完善促规范。一是要完善执法基本制度。尽管目前消防监督执法工作的主要环节和主要方面已经做到了有法可依，但是具体到每一个执法行为和执法动作，还缺乏明确的要求和标准，这也导致部分消防监督人员存在执法不规范、不到位，不知道做什么、不知道怎么做等问题。为此，各级消防机构要组织专门力量围绕执法的基本环节和流程，研究编撰要点性、原则性、指导性较强执法指导手册，便于消防监督人员掌握具体执法行为、执法动作的基本要求。二是要完善执法责任制度。要按照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》的要求，进一步完善消防监督执法责任制度，明确每一层级的执法权力和责任，把消防监督执法的责任落实到各个执法单位和岗位，贯穿于各项消防执法工作之中，对每一个消防监督执法环节、发出的每一份法律文书，都要将责任落实到具体的执法人员身上。要建立执法单位和执法人员个人执法档案，落实"谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁承办谁负责"的执法责任制，坚决改变长期以来形成的个人出了问题，组织去做弥补工作，下级出了问题，上级去做弥补工作，板子打不到具体人身上的不良工作风气。二是完善执法公开制度。要按照《行政许可法》、《政府信息公开条例》及相关法规的要求，加强消防政务信息网络建设、在办公场所设置固定公示牌等措施，将消防法律法规、行政许可的事项、办理条件、程序、期限、需要提交材料的要求及示范文本、消防监督执法人员基本情况、执法依据、执法过程、执法进度、执法结果、执法文书等向行政管理相对人公开，同时公布廉政纪律规定以及举报和投诉电话，实现"阳光执法"。三是要完善民意主导执法机制。要全面落实便民服务举措。出台便民利民措施，减少办事环节，简化办事手续，推行服务承诺制、首问负责制，极大地方便群众。坚持宽严相济，实现依法严管与优质服务相结合。进一步提高窗口服务效能。规范窗口文明用语，倡导文明执法，实施"微笑服务"。建立行政许可异地受理制度，做到网上审批与业务办理同步受理、同步流转、同步办结和同步送达，实现集"业务受理、举报投诉、消防宣传、咨询服务、廉政监督"于一体的窗口服务功能。要前移执法服务平台。建立领导接访日制度，倾听群众意见，改进执法工作。开辟大型投资建设项目、涉外项目消防审批"绿色通道"，提前介入、上门服务，高效快速审批。成立技术法律服务组，为社会单位提供咨询和论证服务。对实施临时查封、强制执行、责令停产停业和大额罚款的单位，确定专人跟踪服务，确保执法措施落实到位、隐患督促整改到位
　　（三）抓执法监督，以强化监督促规范。一是严格消防执法行政权力监督。在外部，要自觉接受人大、政协和广大人民群众的监督，主动自觉地置于人民的监督之下，在建筑工程消防验收、人员密集场所开业前检查等行政许可工作中推行邀请人大、政协、廉政监督员、社会群众以及消防行政管理相对人参加验收检查制度。在内部，要采取明查暗访、群众举报、专项检查等方式进行督察，对发现消防监督执法人员违反有关规定和纪律，要按照相关规定予以处理。二是严格落实执法质量考评。将每月或每季消防监督执法工作，即包括消防监督检查、火灾隐患整改、建设工程备案抽查、举报投诉查处、公众聚集场所开业前检查、火灾事故调查、消防行政处罚案件、法律文书制作等执法活动，全部纳入执法质量考核评比范畴。要定期或不定期地开展消防行政执法质量检查，对基层所队和消防执法单位的执法情况和每位消防民警、消防监督人员的执法行为进行检查评估，按比例抽查执法案卷，对执法主体、执法程序、执法行为进行全面检查，及时发现执法工作中的困难和问题，坚决克服和纠正执法质量不高和执法行为不规范的问题。三是严格落实执法责任过错追究制度。进一步健全执法过错追究的纠错机制和责任追究启动机制、责任追究的决定和落实机制，对执法不公正、不作为、乱作为的单位和有关领导及责任人员，坚决依照有关规定追究党纪政纪责任。同时，要建立消防监督人员离任审核制度，凡岗位交流、职务晋升、转业复员的都要进行离任执法审核，存在执法过错的要严格依照有关规定追究责任，切实使人民群众反映强烈的消防执法方面存在的突出问题得到有效解决，把消防监督执法队伍建设成为党委、政府满意，人民群众拥护和称赞的公正、文明的执法队伍。

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