加快乡镇经济发展的对策思考
中国共产党执政的基础在乡镇，建设社会主义新农村，实现城乡统筹的关键也在乡镇。因此，乡镇的发展问题牵涉着中国千千万万的农民，于是也成了中国可持续发展的核心问题之一。虽然改革开放30年给中国经济带来了巨大的变化，广大的农村也发生了翻天覆地的变化，但是，在新的形势下，乡镇经济也面临许多困难和困惑，稳定压力大，农民增收难，政府依法行政和农村产业结构调整面临许多新问题等等，这些问题的存在制约着乡镇经济社会快速、健康发展，必须认真研究并加以解决。
&bsp;&bsp;&bsp;党的6大以来，党中央、国务院更进一步的把三农问题提高到战略的平台上。2004年开始的有关三农问题的改革，让老百姓尝到了好处，也使乡镇的发展开始有了眉目。那么，乡镇经济包含哪些范畴？其中重中之重又是哪些内容？笔者在乡镇工作多年，粗浅认为，乡镇经济可以大体上分为五大板块：一是稳定经济；二是农村经济；三是城镇经济；四是社会经济；五是党的建设。其中，稳定经济包含信访、安全等问题，农村经济包含农业、农村、农民等三农问题，城镇经济包含工业、商业及城镇建设与管理，社会经济包含教育、卫生、文化广播、社保等问题，党的建设包含党建、人大、武装等问题。五者的基本关系是：稳定经济是乡镇经济发展的前提，农村经济是乡镇经济发展的基础，城镇经济是乡镇经济发展的目标，社会经济是乡镇经济发展的保障，党的建设是乡镇经济发展的关键。笔者结合乡镇经济社会发展的现状，对乡镇经济在新时期遇到的困难和困惑进行了一些肤浅的思考，希望能在乡镇经济的发展问题上提出一些建设性的参考意见。
一、乡镇经济发展过程中存在的主要问题
、信访稳定压力巨大，维稳工作力不从心。按照“稳定是第一责任”的基本要求，乡镇党委、政府始终把信访稳定工作放在最首要的位置抓紧抓好，投入大量的人力、物力和财力用于信访、稳定工作。特别是重大节日和重大政治活动期间，按照“不准有人到市、进京上访，不准出现群体性事件，不准发生重大影响的治安案件和恶性案件”的政治要求，乡镇政府集中机关所有人员对重点信访人员和不稳定群体实行“二盯一”和“24小时”稳控，并集中资金对重要的上访对象给予所谓的“感情感化”，以免由于稳控不到位出现有人到市进京上访被追究政治责任，特别是对“八大员”、“辞退民师”和部分长期“涉法涉诉人员”等等根本没有相关政策予以解决的群体和个人更是费尽心思，耗尽钱财。殊不知，长此以往，造成“闹而优则仕”的恶性后果，难怪少数“老信访”说：“依法诉讼，劳民伤财，无理上访，好处多多”，真是“苦不堪言”。
2、“一事一议”推行难，村级公益事业开展难度大。在农业税没有取消之前，镇、村、组都要按一定比例收取提留、统筹用于村公益事业，农业税取消以后，按中央文件规定：通过一事一议，财政补助等办法，鼓励农民自愿投资投劳开展直接受益的小型水利设施建设等公益事业。但事实上，在现实条件下，凡是修建公益事业，部分农民都不愿出钱出力，甚至连牺牲一点点土地都不愿意。他们的基本观点是：乡镇政府有的是钱，即使自己不出钱不出力不出土地，政府迟早都会干这些事。而上级给予的补助资金又很少，自身财力又很有限，根本无力解决这些关乎农村长远发展的基础设施建设和关系老百姓的“民生”等等问题。所以，向上级争取“一事一议”专项资金，社干部不积极、村干部不积极、镇干部同样不积极，因为他们深深知道，不认真落实中央文件精神，农民有意见，争取到了这笔资金落实不了，老百姓会更有意见。于是乎，便导致农业基础设施落后，农村经济发展缓慢，长此以往，社会主义新农村何时才能建成？城乡统筹何时才得以实现？
3、农民土地流转不积极，农业集约化、产业化发展举步维艰。土地流转是农业实现规模化、产业化发展的前提条件，是减少农民、使农民逐步变成市民，建设社会主义新农村并最终实现城乡统筹的必然途径。我们在引导村、社发展农业规模化经营时，经常会遇到一些很尴尬的事情：在大多数群众的要求下，政府帮忙引进一些很有实力的业主，打算在某村连片发展几千亩经济作物，绝大多数群众都愿意将土地出租，每年按时领取一定租金，还可以就地打工，年收入要比自己种庄稼高出0倍以上，但就是有极少数人死活不愿意将自己土地拿出来，哪怕是已经撂荒的土地，不管镇、村干部怎样做思想工作，他们就是不愿意，镇村也没有更好的办法来解决这种事情。尽管按照《土地管理法》第0条的规定：农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。但《民法通则》第27条规定：农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农民承包经营户。第28条规定：个体工商户、农村承包经营户的合法权益，受法律保护。所以，如何创新农村土地流转模式、怎样有效地教育、引导农民由一家一户分散经营向土地规模化、产业化发展，应当是建设社会主义新农村首先要切实解决的问题。
4、乡镇政府“权”小、“钱”少，无法统筹经济社会发展各项事业。镇域经济发挥着承上启下的作用，上与国家和市经济相联，下与乡村经济相接，处于城乡结合点，承上启下的地位十分明显，从某种意义上说，镇域经济的发展直接关系到全市城乡统筹发展，同时，发展镇域经济也是我市解决“三农”问题的新的切入点，是全面推进小康建设的重要任务。长期以来，“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹哭娘，乡级财政名存实亡”的现象抑制了乡镇经济的发展，“乡财县管”体制导致乡镇一级根本没有独立的财权，按国家财政体制分得的实际财力也非常有限，大多数乡镇都是靠区县一级财政转移支付维持正常的运转，可谓是“权”小、“钱”少。同时，不合理的城乡公共产品供给制也制约了乡镇经济的发展，城市的公共产品一直是由各级政府来供给，而农村的公共产品一直以来大多数是由乡镇政府组织或引导农民筹资解决。长期以来，由于我国实行二元经济结构，牺牲了广大的农村换来了城市经济的一片繁荣，使广大的农村基础设施严重滞后，严重制约了农村经济的进一步发展。在新的发展时期，广大农民对中央政府的期望值和要求日益增加，在他们看来，乡镇人民政府是中央政府各项惠民政策的坚定执行者，所以，要求象城市居民一样由政府出资解决社保、医保、硬化村级公路，要求享有城市居民一样的公共产品，共享改革开放的成果。但是，在我国社会主义初级阶段的较长时期，完全由政府特别是乡镇人民政府负责解决广大农村的一切问题肯定是不现实的，于是乎，他们对乡镇政府便产生了怨气，乡镇政府由此成了他们发泄的“受气筒”。
5、中央的一系列“直补”政策使乡镇处于十分尴尬的境地。2007年，为了进一步调动广大农民种粮积极性，减轻农民负担，党中央、国务院做出了免除农业税、特产税、村提留、镇统筹等一系列惠民政策，2008年，国务院开始对粮食、农资、良种和购买农机具实行补贴，大多数采用直补方式进行。据有关部门统计，2009年，全国用于种粮直补、良种补贴、农资补贴和购买农用机具补贴资金2308亿元，比2008年增长94%，预计200年将达到334亿元，2009年，重庆市用于扶持“三农”的资金也达到了323亿元。这体现了党中央、国务院和各级党委、政府对农民、农村和农业的高度关注和重视，是新时期工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展的城乡统筹政策的生动体现。各种资金“直补”给农民，让乡镇政府集中了很多人员收集每个农民的基本情况，并建档制卡，耗费了乡镇政府大量的人力、物力和财力，直接反映了中央政府对基层政府的不信任，加剧了广大农民对乡镇政府的怨气，按照部分农民调侃的话说：“连中央政府都不相信你们乡镇政府，看来你们的确有很多问题。”由于直补资金是普惠制，几乎人人都该享受，于是乎，村干部为了回避矛盾，搞虚报和平均主义，种粮直补、油菜直补基本上都是平均分配，既造成国家资金的浪费，又助长了虚假、“和稀泥”等等不正之风。由于上级资金分散，发放到每位农民手里资金就很少了，投入再生产和改善生活条件又明显不足，那么，这钱怎么花呢？我们常常看到部分农民一拿到这笔钱，要么到茶馆堵上一把，要么到餐馆搓上一吨。看到此种情况，我们真的是感慨万千！试想，如果把所有的惠农资金集中在乡镇人民政府或者村（居）民委员会按照农民意愿用于改善农村基础设施、农村产业结构调整、城镇建设和管理，或者用于广大农民的医保、社保，何愁农村面貌不改变？何愁乡镇经济不发展？
6、乡镇政府几乎没有任何调控手段，发展经济的措施不力。乡镇是社会主义新农村建设的主战场，在统筹城乡发展进程中乡镇政府责无旁贷。然而，作为中国的一级政府虽然是最基层的一级政府居然没有相应的“人”权、“财”权、物权和各种融资平台，“人”权、“财”权与“事”权极不对称。比如说乡镇政府的领导班子是区（县）委配备的，即使个别班子成员在工作中有一些问题，甚至严重影响了工作，乡镇能随便调整吗？乡镇普遍存在缺少文化水平高、工作能力又很强的年轻大学生，你能想当然的随便进人吗？假如某乡镇的一名优秀年轻干部被上级相关部门选中而你又不想让其调离，你能阻止吗？我镇在小城镇发展过程中遇到这样一件事：政府花了2年时间才拿到了市政府200亩城镇建设用地批文，但按相关规定，政府必须先预缴约3000万元资金到国土局，待完成农民安置后再进入招、拍、挂程序，我镇没有独立的“财权”，根本不可能拿出这笔资金，又没有相应的融资平台向银行借款，更不可能由职工集资来完成，只好交给区里平台公司来完成，其中的利润就由平台公司拿走了，本想利用城镇开发发展壮大城镇经济，最后还是“竹篮子打水——一场空”。现在乡镇普遍还存在这样一种现象：30岁左右的年轻人前途有盼头，基本上还能兢兢业业干工作，45岁左右的公务员已经知道前途渺茫，一部分人便积极怠工，出工不出力，津补贴规范以后，缺少了必要的奖励措施，单靠理想、宗旨、信仰教育好像已经力不从心了，于是乎，乡镇政府很容易形成干事的少、观望的多；兢兢业业干工作的少，稀里糊涂混日子的多；当“铁匠”干部的少，做“泥水匠”干部的多，严重影响乡镇政府机关正常的工作秩序。
7、乡镇干部的整体素质不高，部分干部进取精神不足，缺乏强烈的责任感和忧患意识。一些干部工作作风飘浮，组织纪律涣散，工作拖踏，积极性不高，说的多干的少，与经济发展和人民群众的要求还有很大的差距。乡镇干部解放思想更新观念不够，长期受落后思想的束缚，开放、探索、创新意识差。广大群众科技文化素质不高，观念转变慢。在广大的农村事实上还存在着铺张浪费，好逸恶劳等不良现象。自力更生，艰苦创业精神有待进一步加强。大量有文化、有思想、有知识的青壮年常年外出打工，留在家里的老人、妇女的主要职责是照顾子女，种点粮食够吃就行，几乎没有人把种庄稼当作“主业”来抓了，“土地”好像已经不是农民谋生的唯一手段了，这些问题也严重制约和影响了农村经济的发展。
二、乡镇经济存在问题的原因分析
、党内部分干部严重背离了党的实事求是思想路线。实事求是，是毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”思想的重要内容，是党领导新民主主义革命、社会主义革命取得胜利和中国改革开放30年来取得伟大成就的重要法宝。然而，在新的历史时期，党内不少干部习惯于说大话、套话，甚至是假话，特别是当上级领导考察或者检查指导工作时，隐瞒乡镇经济在发展过程中存在的突出问题，把事先准备好的示范点作为政绩呈现出来，甚至连视察线路都是提前安排好并经过反复预演了的，在这种情况下，我真的不知道领导是否了解了农村的真实情况！以至于中央的很多关于农村经济改革和各项惠民政策虽然出发点是好的，但是具体落实在基层就很难落实下去或者是大打折扣，进一步恶化干群关系、党群关系。比如，新型农村合作医疗政策，各级的要求是参保人数逐年递增，2009年，要求参保人数必须达到95%以上，而农村的实际情况是几乎40%的人都外出打工了，全家外出打工的比例呈逐年上升趋势，要完成规定的比例，乡镇、村不搞假又怎能完成呢？粮食直补政策，中央的初衷是保护农民的合法利益，调动农民种粮积极性，然而，事实上，凡是农民有承包地的都享受到了直补，尽管有很大一部分田土已经流转种植经济作物或者已经撂荒了很久，难怪农民说：“中央政策就是好，国家钱就是多，不管种不种粮食，国家都会给补助，我这块土地荒起也能找钱”，话虽然很直白，但的确很能说明问题。所以，在城乡统筹的关键时期，重新强调党的实事求是思想路线，教育、引导、鼓励各级干部说真话、实话很有必要，建立一套奖励说真话、惩处说假话的机制刻不容缓，坚决纠正少数干部制定政策要么头脑发热，要么政治作秀，要么搞形式主义的错误做法。一切从实际出发，才能真正取信于民。
2、党内部分同志理解“和谐”社会思想有偏差。和谐社会，是指人与自然、人与人、自然与自然之间的和睦协调相处。和谐社会的核心是“以人为本”，以人为本就是把人作为社会主体和中心，在社会发展中以满足人的需要、提升人的素质、实现人的发展为终极目标。第一，和谐社会，既是一个发展目标，更是一个发展过程。我国受几千年封建思想的影响，虽然30年来的改革开放在经济上取得了巨大的成就，但人与人、人与自然、自然与自然之间还存在许多不和谐的地方，不能把这阶段的“和谐社会”当做目标来思考问题，制定政策，只能当作一个渐进的过程，不然必然会带来人们思想的不适应，工作的不适应，社会的不适应。第二，“和谐”不能离开“法治”。必须在法治的前提下提倡和构建“和谐”，否则，“和谐”便是“混乱”。这就要求政府必须依法行政，全体公民必须严格依法办事，当前，摆在乡镇干部最大的困惑就是信访问题，《信访条例》明确规定：信访是当事人的基本权利，信访人必须严格按信访条例依法进行上访。从中央到地方都依法成立了信访部门，以方便群众信访、上访，但在具体操作中，北京不允许到京上访，市里不允许到市上访，区（县）不允许到区或县上访，凡出现到京、市、区（县）上访的，各乡镇必须在规定时间里派专人接回妥善处置好，凡出现重复上访的，将追究乡镇党委书记、镇长的责任。既然国家出台了相应的法律允许上访，而且各级均成立了信访部门，为什么又怕老百姓上访？对于那些无理上访，或者重复上访者，为什么又不依法处置呢？我镇有一个已经上访了20年的上访户，他的基本情况是：在80年代因为法院错判他坐了3年牢，后来按照相关政策予以纠正了，也按政策规定给予了补偿，而且镇政府在生活上也给予了最大程度的关心关怀，但他坚持要求政府至少要赔偿250万，否则将一直到北京上访，到目前为止，用于到京、市里接回的各种费用在0万以上，干部辛苦不说，耗费了大量的公共财政，引起群众强烈不满。老百姓不依法上访的理由是构建和谐社会，各级政府不依法处置的理由也是构建和谐社会，我不知道，政府不依法，百姓不守法的“和谐”社会又是怎么构建起来的？“和谐”不能离开“法治”。第三，“和谐社会”是以“以人为本”为根本内容的。要求我们在完善体制、深化改革、加快发展的实践中，必须一切以人为本位，一切以人为核心，一切以人为目的，把满足人们的现实需要、维护人们的切身利益作为衡量一切工作的唯一标准，这就是坚持执政为民的价值取向。各级干部必须坚定地相信群众、依靠群众、为了群众，把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为全部奋斗的最高目标。这里的“人”应该是最广大的人民群众，如果不能正确理解这一点，政策必然会出现偏差。执政为民，如果离开“法治”为前提，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益也将是一句空话。
3、重城抑乡、重工轻农的发展战略制约了镇域经济社会的发展。据估计，改革开放前30年，通过工农产品价格剪刀差，农业就为工业贡献了7000亿元的资金（扣除支农资金）。长期对农产品的低价政策，严重损害了农业的积累能力。990年与952年相比，中国工业增长了近65倍，农业仅增长3倍。也就是说，农业以仅有的3倍增长格局支撑工业60多倍的增长幅度。长期的重工轻农政策取向，严格的城乡分割、人民公社制度和计划经济体制，形成了城乡二元经济结构。改革开放以来，家庭联产承包责任制的实行使农民收入增长，加之乡镇企业的异军突起，使广大镇域经济发展进入黄金时期，但我国改革迅速转向城市，实行了过分向城市、向工业倾斜，忽视农业，忽视农村经济发展后劲的战略，致使基础产业不基础，弱质产业得不到重点保护与扶植。
4、对镇域经济发展滞后的认识不够。由于目前我国经济发展持续快速增长，人们自觉不自觉地掩盖了镇域经济发展相对滞后的严峻现实。一是以总量上的较快发展掩盖了大多数镇域经济发展滞后，运行质量不高。二是以财政收入的年均快速增长掩盖了镇域经济财政的日渐困难。三是以沿海发达地区镇域经济非农产业的快速发展掩盖了中西部地区镇域经济乡镇企业的全面衰退。在沿海发达地区，以乡镇企业为主体的非农产业已成为镇域经济主体，也是转移农村富余劳动力和增加农民收入的基本途径，走出了一条农村工业化与农村城市化相互促进的路子，但在广大中西部地区，先天不足的乡镇企业在经历短缺市场的发展机遇后，因改制迟缓和投入不足等原因而呈下滑态势。
5、分税制财政体制对镇域经济发展的影响。994年的分税制改革旨在提高中央的财政收入及其占全国财政收入的比重，致使地方财政收入及其占比逐渐下降，尤其是经济不发达的县、乡两级财政收入增幅及占比明显下降；加之中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，地方政府事实上承担着许多本该中央政府承担的职能，从而加剧了地方政府，尤其是乡镇财政的困难。一是乡镇财政主体税种缺乏。自分税制改革以来，乡镇政府主体税种不足，地方税收收入占地方财政收入比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。二是收入上移，财力层层集中。三是支出下移。在财权向上集中的同时，存在事权下移的倾向，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，这在基础教育上表现特别突出。中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出更少，农村义务教育投入基本上是由乡镇财政农民负担，对于地方财政特别是镇级财政来说负担明显过重。
6、城市化推进对镇域经济发展的误导。在珠江三角洲、长江三角洲等地的县和一些乡镇，是在第二、三产业发展到一定程度上进行的，促进了当地镇域经济的发展，这是事实。但是，全国大多数地区县改市及市带县进程过急过快，尤其是相当一部分不具备非农产业发展基础和城镇基础设施条件的县匆忙改市，加之伴随着成千上万的乡改镇，造成了我国城市化的大跃进。全国县级市由985年的58个上升到现在的400个。虽然这次城市化运动对改变传统的小城区、大农村、小工业、大农业的二元结构有很大的促进作用，但其负面影响是极其深远的，主要表现为资源的浪费、环境污染和经济社会发展的不可持续性。
三、加快乡镇经济发展的对策思考
、强化乡镇政府职能，增强乡镇政府统筹城乡发展的能力。乡镇政府是中央政府各项方针、政策的具体执行者，乡镇政府职能强弱和作用发挥直接关系到我国社会主义新农村建设和城乡统筹的实现，因此，必须进一步强化乡镇政府职能，增强乡镇政府实力，才能确保乡镇在围绕“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”等四个方面全面履行职能。首先，必须强化乡镇政府与“事”权相匹配的“财”权。要创新财政支持镇域经济社会发展的方式、途径和手段，要进一步完善分税制财政体制，重点完善乡镇财政体制，建立科学、规范的转移支付制度，要逐步减少专项类转移支付，以便调动乡镇政府当家理财的积极性，壮大乡镇政府统筹城乡发展的经济实力。其次，要赋予乡镇政府更大的“人事”自由裁量权，便于乡镇政府能有效地最大限度调动所有干部职工的积极性，邓小平同志曾经说过：“精神鼓励与政治动员，个别可以普遍不行，短期可以长期不行。”只有精神鼓励与物质奖励加上逗硬的考核奖惩制度，才能更有效的调动各级干部的工作积极性。最后，必须强调“依法行政”和“依法治国”、“依法上访”和“依法维权”的有机统一。依法行政和打击违法犯罪是构建和谐社会的法制基础，乡镇政府有责任和义务帮助群众解决一切困难和一切问题，但群众也必须严格依法办事，凡无理取闹和无理上访影响各级党委、政府正常工作秩序，司法机关应该严格依法予以惩处，然而，各级司法机关也以“构建和谐社会”和创建“服务型部门”为由，客观上纵容了少数违法犯罪人员的嚣张气焰。如果不改变现行信访“潜规则”，不改变“服务”与“打击”相结合的司法体系，乡镇政府的统筹能力会大大下降，必然会降低党和政府的威信，严重影响我国农村现代化发展进程。
2、必须打破城乡二元结构，这是现阶段统筹城乡发展的关键所在。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。但从我国的实际情况看，建国初期，为使农村支持城市和工业发展，采取了城乡二元分治的政策。改革开放后，虽然农村劳动力可以进城打工，但仍难以改变农民的身份，难以享受到城市居民的各种福利待遇。在原来城乡行政主导的二元结构还远没有打破之前，城乡居民又必须面对同一个大市场，在不同的起跑线上进行竞争和安排各自的生活，即形成新的市场主导的二元结构。这两种二元结构的叠加进一步加剧了城乡差距和城乡割裂，阻碍了农村劳动力向城市转移，也阻碍了城市人才到农村创业。因此，“十一五”时期，既需要尽快地打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平，还需要根据市场主导下二元结构的基本特征，加强再分配力度，缩小城乡居民的收入分配差距。
3、必须深化农村综合改革，为统筹城乡发展提供制度保障。全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。
4、必须加大农村公共产品的投入力度。我国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。在统筹城乡发展的大背景下，应当看到，农村基本公共产品直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农村社会的长治久安。因此，“十一五”时期要在为农村提供基础设施的同时，把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这样可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。
5、必须努力在建立城乡统一的公共服务体制上有所突破。从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视以及户籍制度改革难以突破等，加剧了城乡二元制度的格局，并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围牞他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。“十一五”期间，应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破：首先，建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至200年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。其次，加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份都于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。再次，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的02%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。最后，探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已超过总人口的0%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度
6、必须加快小城镇建设步伐，大力调整农村产业结构。中央号文件指出：积极稳妥推进城镇化，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。小城镇发展是减少农民，使农民变市民最有效的途径，当前，必须赋予乡镇更多的征地指标，并千方百计降低乡镇征地建设成本，加速乡镇城镇化进程。同时，积极探索农村“土地流转”新模式，加快“土地换社保”、“宅基地换住房”进程，加速农村产业化、规模化速度，以适应农村劳动力迅速减少，农民种粮积极性逐年下降的实际情况。按照政府扶持、群众参与的原则，加强农业基础设施建设，逐步推行节水农业，进一步深化农业基础投资体制改革，充分调动农业基础设施建设的积极因素，强化农业科技培训，提高农业科技含量，增加复种指数。依托城镇、县城、邻乡和境外市场，加大农业结构调整，培植蔬菜、养殖、茶叶等经济作物，实行产业化、集约化、市场化经营，实现农业增产、增收、促进城镇经济发展。
总之，乡镇政府必须妥善处理好信访、稳定、农村经济的发展、城镇经济的壮大、社会事业的全面发展和党的建设等几个方面的辩证统一关系，才能在社会主义新农村建设和城乡统筹过程中有所作为，大有作为。