乡镇职能转变的思考
随着农村税费改革向纵深推进，我国农村第一次迎来了“无税时代”。面对这一史无前例的巨大变化，原有的机构臃肿、带有浓重管制色彩的乡镇体制，已严重不适应今天农村经济和社会的发展要求，甚至成为农业和农村现代化的制约因素。在经济体制转轨、新旧矛盾交织、社会关系和利益格局发生重大变化的新形势下，尤其是在建设社会主义新农村中，乡镇一级职能如何转变、机构怎样设置、人员如何分流等一系列问题凸现在各级党委、政府面前。如何稳妥推进乡镇改革，优化政府职能，合理配置资源，更好地服务三农，是各级党委、政府当前必须高度重视并着手解决的一个重大问题。
近年来，关于乡镇改革，主要有两种观点：一种是“强化说”，认为应扶持和激活乡镇政权，反对部门争夺乡镇资源；一种是“弱化说”，主张把乡镇政权变为派出机构，最终实现乡镇自治。理论争论尚无定论，但实践中乡镇“弱化”已是不争的事实。就权力而言，乡镇政府没有执法权，除了计划生育外，对农村的管制功能已基本丧失，随着教育县管、农业税免除，乡镇事务已所剩不多；就财政而言，取消农业税之后，在广大传统农区，乡镇政府已没有多少自己的税源，越来越依靠上级政府的转移支付，乡镇财政进入了真正的枯水期。因此，早在2004年取消农业税试点伊始，曾有专家指出：“把乡镇变为县级政府的派出机构或逐渐转变为乡镇自治，是农村政治体制改革的重要方向”。但就目前农村现状而言，要把乡镇政权变为县级政府的派出机构，最终实现乡镇自治，似乎不太可能。一方面，农村相对贫困，农业经济组织化、市场化、集约化程度低，农村基础设施和公共产品的投入，农民素质的提高仍需要一级组织机构去统筹；另一方面，受“社会稳定”的刚性制约，要让乡镇干部痛快离岗走人，还要化解乡村两级的高额负债，“彻底”的乡改所要付出的政治成本和经济成本短期内难以消化，仍需要乡镇一级去运作。因此，较为现实的途径是以乡镇机构改革为切入点，对乡镇机构和人员进行整合分流，转变乡镇政府的职能，推进农村综合配套改革。
一、在合理定位的基础上加快转变乡镇职能
取消农业税后，长期围绕税费转的乡镇政府，主要承担催粮派款的职能已丧失空间，因此，要把主要精力从找农民收钱收粮适时转移到组织农民发展经济、增加农民收入以及农村公共卫生发展和公益服务上来。
（一）管理方式要转变。就职能转变方式而言，一是要从以前的行政命令型向服务型转变，把长期形成的以管制、监督、收取税费为主的模式转变为全程式、系列化、社会化服务的模式，把工作重点放在为农民提供优质的信息、科技、市场等公共服务上，使自己从行政命令的发布者转变为信息的发布者，政策的提供者和农民意见的整合者。二是要从以前高度集中的封闭式管理向民主法制开放型管理转变。主要运用法律、市场手段对农民进行管理，扩大广大人民群众的知情权、选择、监督权，构建和谐的干群关系。三是在经济事务管理方式上，要从以前直接参与经济生产向改善经济发展环境，维护正常的市场秩序转变。四是要按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整各级政府的事权，划清各级政府负责的职责，根据事权和责任配置相应财权，尤其是中央和省要加大对农村社会事业的转移支付力度，确保财力尽快改变农村基层政府公共产品供给能力匮乏的状况。
（二）管理内容要转变。就职能转变内容而言，乡镇干部的工作今后应主要集中在以下七个方面：一是维护农村社会稳定，确保一方平安。要排除农村黑恶势力和宗族势力的干扰，制止犯罪；要及时调解矛盾纠纷，创建平安乡村；要及时有效处置突发性自然灾害和社会危急事件，确保人民群众生命财产安全。二是发展农村经济，调整农业结构。要加强学习，提高自身素质，引导农民学科学、用科学，致力发展经济，促进农民增收致富。三是狠抓招商引资，发展民营经济，培植和壮大乡镇财源。四是抓好计生工作，提高人口素质。五是扶助弱势群体，促进和谐发展。保障农民的基本权益，在他们为难的时候帮一把，比如帮农民工讨回工钱等，让农民切实感受到乡镇干部的存在；保障农民的生活。现在农民的温饱问题基本已经解决，但是农村养老尤其是“孤寡老人”老有所养的问题、农民医疗保险问题、残疾人的生活问题、农民子女无钱读书问题等，都需要乡镇干部来做。六是加强基础设施建设。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的历史任务，最近温家宝总理主持召开国务院常务会议又明确，明年和今后几年要进一步调整投资方向，由以城市建设为主向更多地重视农村建设。作为农村三个文明建设的具体实施者和组织者，乡镇干部大有作为，要紧抓中央加大对农业和农村基础设施建设投入这一历史机遇，切实加快农村水利、电力、道路建设，改善农村农民生活条件。七是加强农村政治文明和精神文明建设，倡导良好的社会风气。引导农民正确认识自己的权利，熟悉国家的法律，依法维护自己的权益，让农民做政治上的明白人；加强农村思想道德建设，加大乡、村两级文化基础设施的投入，引导农民树立文明健康的娱乐方式，做一个高尚的人、文明的人。
二、在确保稳定的前提下推进乡镇机构改革
职能转变后的乡镇党委、政府工作量大大减少，客观上要求对其进行结构性变革。精简机构、减少冗员已迫在眉睫。针对当前情况，建议采取以下措施加以解决：
（一）减少政府级次，降低行政成本。在目前的条件下逐步完善乡村两级治理机构。对我们常宁这样的丘陵区来说，可以以6公里左右为一个乡镇的辐射半径较适宜，依此推算，全市大约共设乡镇8个，人口约48万人。乡镇的财政可以实行“乡财县管乡用”。
（二）合理设置乡镇机构，推进乡镇事业单位转制。大力推行党政干部交叉任职、内设机构合并、大幅裁减机构和人员。建议参照“湖北模式”，在乡镇党政班子的配置上，领导成员只设7—9名，党委书记原则上可以兼任乡（镇）长，两名党委副书记，一个担任人大主席，一个兼任纪委书记，2—3名党委委员兼任副乡（镇）长，2—3名党委委员兼任人武部部长等职务。在内设机构上，推行“三办一所”的模式，只设党政综合、经济发展、社会事务办公室和乡财政所。在编制上从严控编，由省里统一控制、审批，根据面积、人口和财政状况等因素，把乡镇分三类，三类乡镇的编制分别不得超过45名、40名和35名。撤销乡镇七站八所，实行全员买断，通过改革实行公益事业服务经费由政府提供，人员由身份管理向岗位管理转变，“养人”向“养事”转变，按照市场化、社会化的思路，建立政府“花钱买服务，养事不养人”的新机制。
（三）有情操作，稳步推进人员分流。人员分流涉及的关键问题是“人往哪里去”、“钱从哪里来”的问题，这两个问题不妥善处理好，最好的改革方案也可能最终面临夭折、流产的后果。在解决“人往哪里去”的问题方面，对乡镇机关的公务员可实行竞争上岗；分流人员仍可以保留公务员身份，并严格按政策发放生活费；对自愿要求辞职的，给予支持和鼓励。对乡镇事业单位人员，要把“退”作为落聘人员分流的主渠道，尽可能放宽提前退养年限，尽可能降低病退条件，尽可能给予优惠退职政策，使一大批年龄偏大的落聘者能够比较自愿地选择病退、提前退养、退职等属于政策性的分流去向。同时建立养老、医疗保险制度，由省市县三级财政通过适当形式对符合条件的乡镇事业单位人员给予支持，解决事业单位转制人员的后顾之忧。在解决“钱从哪里来”的问题方面，要变下岗人员一次性打发为保留一定工资发放年限，缓解一定的财政压力。但是由于在编人员工资财政统发、加上前面所提到的办理社保医保等问题，县乡财政的压力仍会比较大。因此，建议中央给予一定比例的转移支付，解决资金缺口，缓解县乡财政压力，保证乡镇机构改革的顺利进行。这种温和消肿的方式，直接的经济效益不会很明显，但可以保证乡镇机构改革工作顺利推进，其长远效益是不可估量的。具体来说，落聘者可以根据自己的条件和意愿选择以下七个方面的分流去向。一是提前退养。男50岁以上，女45岁以上的人员可提前办理退养手续，按照退休人员管理。二是病退。男50岁以下，女45岁以下或连续工龄满20年的，经医疗机构鉴定丧失工作能力的可办理病退手续。三是退职。男45岁以上，女40岁以上不符合病退条件的可以办理退职手续，工资按原基本工资的50%拨付。四是充实到教师队伍。从分流人员中择优选聘一批符合条件的人员充实到缺编的边远中、小学从事教师岗位或工勤岗位，从事教师岗位的人员必须先进行业务培训并取得教师资格证，方可与教育部门签订聘用合同。教育部门应根据实际情况适当放宽这批人员的教师证颁发条件。五是自谋出路。对自谋发展的分流人员，3年内保留工资，3年后停薪脱钩。六是离岗接受培训。保留基本工资，公费安排学习培训，培训结束后本乡镇如有空缺岗位，可参与竞聘上岗。3年内不能上岗的，取消工资待遇，人事关系转入人才交流中心。七是领办和创办企业。3年内保留工资，3年后停薪脱钩。
三、在转变职能的过程中切实加强乡镇党委建设
需要特别提及的是在推进乡镇职能转变的过程中，要切实加强乡镇党委的建设。一是要加强党组织自身建设。现在农村基层组织非常薄弱，优秀分子大都离开了农村，有的基层党组织正面临着被“边缘化”的危险，搞得不好，基层党组织很有可能被“黑”社会操控和宗族势力把持，成为鱼肉百姓的帮凶。因此，乡镇党委要在充分尊重党员、群众意见的基础上，教育引导广大党员、农民选举那些公道正派、群众公认、素质高、能力强的农村党员进入“两委”班子，选举那些“干净、干事、干成事”的党员干部担任农村支部书记，把农村基层党组织真正建设成为坚强的战斗堡垒，成为农民发家致富的带头人、领路人。二是要保障人民群众当家作主的民主权利。确保农民自主享有的选举权和被选举权；狠抓乡、村政（村）务公开、财务公开，实行民主管理、民主监督，扩大农民对乡、村两级事务的知情权、选择权。三是要加强农村精神文明和政治文明建设，推进农村和谐社会的发展。要大力实施“农民知识化”工程，依托产业发展对农民进行农业实用技术培训，面向市场为农民提供职业技能培训，同时，积极引导和教育农民遵纪守法，提高修养、崇尚科学、移风易俗，造就一代既有较高理想道德素质又有一定专业技能、文明守法的新型农民。要扎实开展文明村镇创建活动，改变农村的各种生活陋习，倡导健康、文明、科学的生活方式，创造一个农民群众安居乐业、物质文化生活丰富多彩、人与人和谐相处的良好环境。