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山课件5YKCM6社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐发展、实现
共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发
展、和谐发展的必要手段。
我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特别是党的十六大以
来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，着力推进农村居民社会保障工作。目
前，以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保
供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，新
型农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。
一、我国农村居民社会保障的制度变迁与发展现状
30余年的改革开放，是从农村承包责任制开始的。农村承包责任制的推行，实质上
直接影响着计划经济时代依托在集体经济基础之上的农村社会保障。例如，农村合作医
疗制度因丧失了传统的集体经济保障而迅速在全国崩溃；农村五保供养制度也一度因从
集体经济供养变为农户分散供养而出现过危机。在这样的情形下，如果面向农村居民的
社会保障制度不随之改革并加以完善，农村居民的生活风险便会持续增长。因此，自20
世纪80年代中期开始，政府有关部门便开始在农村开展相应的社会保障改革试点。
上个世纪80—90年代的农村社会保障改革
（）农村五保供养制度。《956年到967年全国农业发展纲要》明确提出：“农
业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在
生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，
使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬，这五项保障简称
“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具中国特色的农村五保供
养制度的雏形。
20世纪80年代初，随着农村土地包干到户，五保供养方式从集体经济统一负担供养
成本，到一家一户分别承担五保户的供养模式，再到通过乡村统筹的办法来实施五保制
度，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。994年月，国务院公布
施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保
医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村
提留或者乡统筹费中列支。997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规
范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保
供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。不管怎样的供养模式，实质上仍然是农
民在承担着供养五保户的责任，这种方式一直延续到2005年。
（2）农村救灾保险。新中国成立后，农村自然灾害救济一直由国家财政负担，灾
民找政府，地方找中央，不仅救灾周期长，而且因救灾资金紧张而只能提供较低的灾害
补偿，解决灾民遭遇灾害时的紧急救济，一般包括粮食、衣被和十分有限的房屋救助。
鉴于传统救灾体制单纯依靠国家财政拨款，救灾水平极低，自987年起，民政部在全国
选择02个县开展救灾保险改革试点，试图引入保险机制、聚集社会资源来扩充救灾财
力并提高救灾水平。当时的做法是，农民自愿参加救灾保险，缴纳一定额度的保险费，
遭灾时可以申请补偿。救灾保险基金来源于参保农户缴纳的救灾保险费、政府的补贴与
集体经济的补助，保障水平有了较大幅度提高。然而，由于这项改革在分割试点的条件
下无法自我实现财务平衡等原因，最终以失败告终。
（3）农民养老保险。在计划经济时代，农民的养老问题都是依靠家庭解决的，养
儿防老的历史传统一直在延续。改革开放后，民政部于上世纪80年代后期选择山东等省
的部分地区开展农民养老保险试点。992年，由民政部门主导，以县级为统筹单位，实
行完全的个人账户，以农民缴费为主，以村集体经济组织补助为辅，有的县乡政府还给
予农民参保补贴，开始建立农民退休养老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商业保险
模式实行“多投多保、少投少保、不投不保”，不仅水平极低，而且制度亦非社会保
险，实质上成了农民的自我储蓄。而广大农民由于收入水平低，现实中的生产生活还面
临着很多的困难，自然无力拿出钱来为多年后的老年生活买保险。何况，大多数农民缺
乏保险意识，即使有钱也不一定愿意参加。农民与地方政府都普遍缺乏积极性，到998
年国家整顿保险业，农村养老保险总体上陷入了停滞不前的状态，只有个别经济发达的
地区，在地方财政的支持下，还能够往前推进。
（4）农村合作医疗。传统的合作医疗制度是有中国特色的农村医疗保障制度，它
建立于上世纪50年代后期，以农村集体经济为物质基础，以计划经济时代的人民公社与
生产大队为组织依托，实质上是农村居民互助合作式的初级医疗保障机制。这项制度基
本覆盖了全体农村居民，到了70年代末覆盖面达到90%以上，使乡村卫生事业有了较大
发展，被世界卫生组织誉为发展中国家的典范。
但80年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队和公社不复存在，农村合作医疗一
时失去了存在的基础，开始逐步解体。各级政府又未能适时地增加投入，一些农村基层
卫生组织只得走向市场化、商业化，因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50%左右的
村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。农民再次成为无医疗保障的人群。于是，
一些地区自发开展了合作医疗改革试验。如东部发达地区将乡镇企业职工纳入城镇职工
医疗保险范围，一些地区则建立县乡村联办的合作医疗，还有的地方尝试合作医疗与商
业保险相结合。但总体而言，由于缺乏政府公共投入，统筹层次太低，以及乡村卫生体
系发展滞后等原因，这些试验并不理想，不具有普遍意义。
（5）农村其他社会保障试验。除上述的几个方面外，在一些农村地区还自发出现
过其他社会保障试验，如建立农村老年人集体福利设施、兴建农村幼儿园，以及为农村
子女教育提供补贴，等等。农村扶贫虽然难以纳入农村社会保障体系，但确实取得了良
好的减贫效果。
总之，20世纪80—90年代的农村社会保障制度改革，为建立新型的农村居民社会保
障体系起到了一定的先行试验作用。
2新世纪农村社会保障制度建设
真正意义的农村居民社会保障制度建设，是进入本世纪以后才开始的。它主要体现
在以下几个方面：
（）农村居民最低生活保障制度基本建立
农村居民最低生活保障制度，是面向农村低收入家庭特别是困难家庭的一种生活
救助制度，它以国家财政为物质基础，以农村居民最低生活保障线为救助依据，是我国
社会保障体系中的基础性保障制度安排。其目标是：通过在全国范围建立农村居民最低
生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解
决全国农村贫困人口的温饱问题。在农村居民最低生活保障制度下，各地根据当地经济
社会发展情况以及居民最低生活保障需要，确立最低生活保障线，凡低于当地最低生活
保障线的农村居民家庭，均可以申请，经过受理、审核后，对符合条件的申请者给予救
助。
这项制度最早出现于20世纪90年代，开始仅是在一些经济较发达地区进行小规模的
探索和试验。2002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别
是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后，农村居民最低生活保障制度迅速
在全国各地推广开来。2007年中央１号文件（即《中共中央国务院关于积极发展现代农
业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出，要在全国范围建立农村居
民最低生活保障制度，并强调，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地
区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助，从而给这项制度在全国的普及提
供了强大推动力。
2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，加
快了这项制度的建设步伐。仅仅用了一年多的时间，这项制度就在全国广大农村建立起
来了。由于中央政府和地方政府的高度重视，农村居民最低生活保障的标准不断提高。
到2008年底，全国农村平均低保标准是人均988元/年，农村低保金按照低保对象家庭
年人均纯收入与当地低保标准的差额进行发放，月人均补差是49元。现在农村因病、因
残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的家庭，基本上
得到了保障。
截至2008年底，全国农村享受最低生活保障的人数为42843万，占全国农业人口
的49%。还有632万农村人口享受传统的农村社会救济，6865万人次享受农村临时生
活救助。2009年，国家又督促各地根据当地经济社会发展水平、人均消费支出等因素，
适时调整了农村居民最低生活保障标准，低保水平有了新的提高。据统计，2009年-9
月，中央和地方财政农村低保支出2376亿元。全国农村低保平均标准为每人每年48
元，其中：东部地区农村低保平均标准为每人每年699元，低保对象月人均补助99元；
中部地区农村低保平均标准为每人每年986元，低保对象月人均补助56元；西部地区农
村低保平均标准为每人每年83元，低保对象月人均补助54元。
农村居民最低生活保障制度的建立，从制度上解除了农村困难居民的生存危机问
题。
（2）新型农村合作医疗制度全面建立
新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部分，也是农村社会保
障体系重要组成部分。它是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体
和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
进入2世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及
社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大，农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现
象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康，也制约了农村发展。因而，建立新
型农村医疗保障制度，成为党和政府面临的一件大事、急事。
从200年起，我国开始探索新型农村合作医疗制度。200年5月，国务院办公厅转
发国务院体改办等五部委联合提出的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，该《意
见》要求：“地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制
宜、民办公助的原则，继续完善与发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，
集体扶持，政府适当支持，坚持财务公开和民主管理。提倡以县（市）为单位实行大病
统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。”2002年，中共中央、国务院发
布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农
村合作医疗制度”和“到200年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目
标，要求“各级政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长
幅度”。随后，国务院办公厅转发了卫生部等部委制定的《关于建立新型农村合作医疗
制度的意见》。
与传统的农村合作医疗相比，新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持
的惯例，而是代之以中央政府、地方政府直接分担农民疾病医疗的筹资之责，并辅之以
大规模的基层公共卫生事业建设。自2003年起，中央政府逐年加大对合作医疗的扶持力
度，覆盖面迅速扩大，保障水平也不断提高。目前已基本覆盖全国农村。
到2009年底，全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到833亿人，参加率达
94%，人均筹资00元以上，农民次均住院补偿金额达到200元，最高支付金额达到当
地农民人均纯收入的6倍以上，实际住院补偿比从25%提高到了4%，50%的地区的新
型农村合作医疗住院补偿比在2008年基础上提高了5个百分点。
200年全国卫生工作会议指出，今年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提
高补偿比例等八个方面巩固完善新型农村合作医疗制度。第一，要确保参合人数稳定在
高位，参合率保持在90％以上。第二，提高筹资标准。各级政府的补助水平达到每人每
年20元，并适当提高个人缴费水平。（2009年，中央和地方各级财政共落实补助资金
627亿元，49亿人次获得补偿，560万人得到健康体检。）第三，提高补偿比例，力争
使政策性住院费用报销比例达到60％左右，较2009年再提高５个百分点。第四，保持管
理体制稳定，鼓励经办机构利用自身资源和管理及技术优势，面向其他人群提供保障服
务。第五，加快《新型农村合作医疗条例》制定工作，为促进新农合持续发展提供法律
保障。第六，要巩固门诊统筹工作，认真总结经验和模式。第七，加强经办机构的能力
建设和信息化建设，规范管理、考核和监测，加强资金监管，确保基金安全。第八，探
索总额预付和病种付费等支付方式改革，激励定点医疗机构改善服务，提高效率，保证
质量。
在建立农村居民医疗保障制度的同时，国家还加大了对农村公共卫生事业的投入。
根据国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—20）》，中央将重点支持
2000所左右的县级医院（含中医院）建设，2009年全面完成中央规划支持的29万所乡
镇卫生院建设任务，再支持改扩建5000所中心乡镇卫生院，支持边远地区村卫生室建
设，三年内实现全国每个行政村都有卫生室。从2009年起，用三年时间分别为乡镇卫生
院和村卫生室培训医疗卫生人员36万人次和37万人次。在国家大力增加对农村医疗保
障投入后，农民看病贵、看不起病的问题正在得到缓解。
（3）探索建立农民社会养老保险制度
目前农村60岁以上老人数量已经超过亿，农村人口进入了老龄化阶段。过去，农
民主要依靠家庭养老，农村流行“养儿防老”、“多子多福”的观念。20世纪70年代末
以来，由于农村普遍实行了计划生育政策，家庭结构日益小型化，“多子”已经不可能
了。而且，农村社会结构和农民就业结构发生了巨大变化，农村中的“孝”文化受到了
不小的冲击，已经大不如前，这就使得以家庭为主的养老模式变得不再可靠。而且，在
养老保障上存在的巨大城乡差距，直接损害了社会公平，阻碍了和谐社会的建设。在这
种背景下，农民社会养老保险制度呼之欲出。
2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发
［2009］32号），决定在全国0%的县（市、区、旗）进行农民养老保险试点，以后
逐步扩大试点范围，在全国普遍实施。农民社会养老保险制度的建立，不仅是农村居民
社会保障体系建设中的重大事件，也是我国社会保障体系建设中的标志性事件，它意味
着我国农民从此也有了退休制度。温家宝总理这样评价新农保：“从今年开始试行的农
民养老保险，试点地区年满60岁的农民，每月可以拿到55块钱。这个钱并不多，但它跨
越了一个时代。”
新农保有两个制度创新：一是筹资结构不同。新农保采用个人缴费、集体补助和政
府补贴相结合的三方筹资模式。二是支付结构不同。老农保只有个人账户，按照个人账
户基金积累总额计发养老金；而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成，其中基础
养老金是由国家财政全部保证支付的。
新农保坚持的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体来说，一是
从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相
适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主
导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地
方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。可以看出，这比老农保要科学合理得多，
特别是有了政府补贴这一项，就使得制度建设与发展具有较强的可行性。
《指导意见》规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老
保险待遇的，不用缴费，可以按月领取55元的基础养老金。也就是60岁以上的中国农民
都将享受到国家这种普惠制养老金，而不论其以前是否缴费、就业历史和收入现状。由
于受益对象识别简单，易于管理和操作，很适合广大农村推行。
根据计划，第一批试点将在全国0%的地区进行，到2020年时将覆盖到全体农村居
民。但这一计划可能提前完成。因为各级政府对建立这一制度的积极性很高，农民参保
积极性高涨，日益增长的国家财力也为其奠定了相应的物质基础。事实上，根据各地的
试点情况，第一批参与试点的地区就大大超过了中央的计划，经过国务院批准的试点县
区达320个，占全国县（市）总数的6%。而在中央批准试点的县区之外，一些地方
政府自主扩展了试点范围，如江苏、浙江两省全面推开了农民养老保险试点，北京、上
海、天津、重庆四大直辖市亦进入全面试点阶段，处于中部地区的山西省也首批启动了
40个县的试点，等等，因此，预计205年前这一制度将覆盖到全体农村劳动者身上。
（4）农村五保供养制度继续完善
2006年是农村五保供养制度的一个转折性年份。该年修订的《农村五保供养工作条
例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。由于从这一
年起全国取消农业税，五保供养被全部纳入国家财政预算，即政府替代农民成为供养农
村五保户的责任承担者。近几年，各地加快建设农村五保集中供养服务设施，努力提高
五保户的集中供养率。
据统计，截至2009年9月，全国农村五保供养对象达到5522万人，其中：集中供养
592万人，集中供养率为289%，集中供养月人均支出水平为8元。
各地还不断提高农村五保供养的待遇水平，大多早已经超过了原来保障的内容，不
仅生活标准有了较大幅度的提高，而且在集中供养中还较普遍地配置了彩色电视机等现
代家用电器，农村孤寡老人正在通过这一制度分享着国家经济发展的成果。
（5）失地农民社会保障扎实推进
随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农
民中的特殊群体，数量迅速扩大。他们“务农无地、上班无岗、低保无份”，既丧失了
作为生活保障来源的土地，又无法享受城镇居民的社会保障。在这样的条件下，有关部
门开始探索失地农民社会保障办法。2009年，国务院有关部门结合中央应对国际金融危
机政策措施和扩大内需一揽子计划的实施，按照“社会保障资金不落实不得批准征地”
和“先保后征”的要求，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待
遇水平。截至2009年9月底，全国29个省出台了被征地农民社会保障实施办法，200多
个县（市、区）开展了被征地农民社会保障工作，300多万被征地农民纳入了养老保障
或基本生活保障体系。
各地结合实际，都在努力做好被征地农民的社会保障工作。重庆市采取有效措施，
解决了982年以来已征地农转非人员的养老保险问题。厦门市将被征地农民纳入全市基
本养老保险管理体系，月人均可领取养老金650元，较好解决了被征地人员的生活来源
问题。江苏省积极筹集被征地农民基本生活保障资金，除从当地政府批准提高的安置补
助费和用于被征地农民的土地补偿费中统一安排外，还从目前土地有偿使用收入中解
决，这部分占各地全部保障资金的22％-28％，全省共有约40万被征地农民纳入基本
生活保障体系。
（6）农民工参与社会保险取得新进展
农民工是我国改革开放后出现的特殊群体，他们有着农村居民的户籍身份，从事的
却是第二、第三产业。目前，我国农民工总数约为23亿人，其中在城市就业的约4亿
人，与用人单位有劳动关系的约7000多万人。有关调查资料显示，农民工队伍正在快速
地实现代际转换，80%以上的农民工是改革开放以后出生的，他们从未当过农民，同时
又接受过一定的国民教育，事实上已经走上了工业化、城镇化的不归之路。
然而，在现行城乡分割的户籍制度下，他们的社会保障成为我国社会保障体系建设
中的一个重大而又异常复杂的问题。而且，农民工一直在分化之中，一部分已经被城市
化，一部分只是农闲时出来务工，大多数农民工则处于流动状态。因此，对农民工的社
会保障制度安排，绝对不是一个制度便可以解决问题的。
近几年，国家高度重视农民工的社会保险，如将农民工纳入工伤保险、城镇基本医
疗保险、基本养老保险范围，取得了相应的成效。截至2009年9月底，农民工参加工伤
保险的人数达5200多万人，参加企业职工养老保险的人数为2464万人，参加失业保险的
人数为563万人，参加医疗保险的人数为4292万人。但总体而言，农民工参加社会保险
的比率还很低，绝大多数农民工缺乏相应的社会保险。
值得一提的是，近几年各地农民工的“退保”现象较为普遍。农民工往往在不同城
市就业，或往返于城乡导致间断性在城市就业。他们在不同地区和多个时段参保缴费，
而基本养老保险关系不能顺畅转移接续，致使他们的缴费年限不能累计计算，降低了这
些人参保的积极性。农民工在离开一个城市时不得不选择“退保”，而且只能领取个人
账户储存额，单位缴费的权益没有体现出来，这实际损害了农民工的养老保险权益。针
对跨地区流动就业者尤其是农民工的“退保”现象，国务院办公厅印发了《城镇企业职
工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，于200年月日起开始实施。《暂行办法》
中规定，未达到领取待遇年龄时，不得提前终止基本养老保险关系并办理退保手续；在
省内流动就业的，也要按照这一原则处理；参保人员流动就业，其基本养老保险可以转
移接续。这就真正实现了“无论你在哪里干，养老保险接着算”，从制度上解决了参保
人员因就业地的变换而丧失养老保险权益的问题，维护了农民工的切身利益。
除了通用性的跨地区转移接续规定之外，《暂行办法》还对切实保障农民工的养
老保险权益规定了专门的政策措施：第一，农民工中断就业或返乡期间中断缴费时，由
参保地社保经办机构继续保留他们基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人
账户，开具参保缴费凭证，而不再办理退保手续。第二，对农民工返回城镇就业并继续
参保缴费的，无论是回到原参保地还是到其他城镇就业，都要转移接续养老保险关系，
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