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论我国行政听证制度的不足与完善
摘要：《中华人民共和国行政处罚法》的颁布标志着听证制度在我国的确立，至今十四年的实施，在保障公民的基本权利和监督行政权的行使等方面起到了重大的作用。在肯定听证制度的前提下，我们仍然发现了一些不足和缺陷，包括：听证的适用范围过窄、听证笔录的效力未作规定以及听证制度本身不够规范和统一等。针对这些问题，笔者认为应从以下入手：扩大听证的适用范围、完善听证主持人制度、进一步完善对听证程序的审查、扩大行政听证参加人的范围、加大普法宣传，增强公民的法律意识等。在走出了“重实体，轻程序”的的误区后，听证制度的作用将日渐突出，对我国法制的完善和公民合法权利的维护发挥重要作用。
关键词：听证制度；不足；完善；听证主持人制度
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目录
引言
当前我国行政听证制度的现状
具体行政行为听证的适用范围过窄
2听证笔录的效力未作规定2
3申请听证的形式未做明确规定2
4听证程序未被严格执行2
5听证程序中行政机关的角色显失正义2
2造成以上现状的原因3
2行政机关办案人员业务素质低3
22“重实体，轻程序”的观念影响3
23行政听证程序的各项配套制度不健全3
24公民的法律主体意识和权利意识淡薄4
3行政听证制度的完善4
3听证的范围应扩大4
32完善行政听证主持人制度5
32完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位5
322完善回避制度，从个体上保障行政听证主持人的独立性地位5
33保障听证制度与相关行政救济制度的衔接与协调5
34完善对听证程序的审查6
35制定完善、统一的行政听证制度6
36做好普法宣传工作，增强公民法律意识6
37加强学习，提高行政机关执法人员的素质7
结束语7
参考文献8
致谢词9
引言
《中华人民共和国行政处罚法》的颁布标志着听证制度在我国的确立，至今十四年的实施，在保障公民的基本权利和监督行政权的行使等方面起到了重大的作用。我国行政处罚程序中的听证程序从制度外形上讲移植于西方、尤其是英美国家，事实上作为一种听取“群众意见”的思想和活动我国早就存在，只不过没有形成法律制度。所谓行政听证，是指行政机关在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行政行为前，应举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题，当面予以说明、解释和答复的一种行政程序法律制度。[]设立听证制度的主要意义在于：一方面有利于保障公民的基本权利，使得受行政处罚的一方有权为自己的行为辩护；另一方面有利于对行政权的行使加以控制，规范行政权的使用，行政机关在作出行政处罚之前，应当通过听证程序听取当事人的意见。通过听证程序，行政机关和相对人、相关人之间建立起一种平等协商的机制，听证各方在听证过程中加强了沟通，使根据听证作出的决定更有说服力。听证基于其自身的说服力和公正性，可以促使处罚决定的实施，缓解社会矛盾。只有公正的程序才能产生公正的结果。[2]从行政处罚听证制度出台到现在的十几年时间里，在肯定取得的成果的前提下，不难看到听证制度的不足和缺陷，需要进一步的去完善。
当前我国行政听证制度的现状
具体行政行为听证的适用范围过窄
根据我国行政法理论，具体行政行为是指行政机关行使职权过程中对特定公民法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。除行政处罚会对当事人产生不利影响外，还有其他的具体行政行为如行政强制措施、行政征收、行政收费、行政许可、行政裁决等。[3]而《行政处罚法》的规定，我国行政处罚又分为：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留以及法律、法规规定的其他行政处罚，如劳动教养、驱逐出境、通报批评等。国外听证程序的适用范围具有以下三个特点：一是适用范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于相对人不利的处分；而我国行政听证程序仅适用于行政处罚中的责令停产停业，吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等行政处罚。除了2004年7月日实施的《行政许可法》规定了听证程序也适用于行政许可外，其他的具体行政行为显然则排除在听证程序之外，这种现状不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于行政法的公正价值目标的实现。在行政处罚听证制度出台了4年之久，其实施过程中不难发现这一漏洞，需要立法机关尽快的出台新的司法解释，将行政拘留和其他限制或剥夺公民人身权利的行政处罚列入听证的范围中。因此，扩大听证程序适用范围是我国行政程序法发展的必然趋势。[4]
2听证笔录的效力未作规定
听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障。听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。正如有的学者所言“听证笔录应当作为行政处罚决定的唯一依据。”笔录是对整个听证过程所作的记录，以它作为行政处罚决定的唯一依据是听证程序抗衡机制实现的最终保障。听证所形成的笔录是封闭的，未经听证的证据不得成为该笔录的组成部分。在我国《行政处罚法》中根本没有体现出“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据”的理论要求。但在《行政许可法》中，这一问题得到了重视，在第四十八条中规定了“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”的内容。[5]听证程序的目的就是维护当事人的合法权利免受行政权力的侵害，而听证笔录作为听证会的书面记载，它的作用在于为行政处罚的执行与否提供依据，可以说它的正义与否直接的关系到公民的合法权利。如果说听证笔录不能起到它应有的作用即作为行政处罚决定的依据，那么，听证会的意义就淡然无存了，也就影响到了实体公正。所以，听证笔录是行政听证的重心所在，在行政听证中具有举足轻重的作用。[6]
3申请听证的形式未做明确规定
《行政处罚法》第四十二条第一款第（一）项规定：当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。[7]当事人应以何种形式提出听证？是书面申请，还是口头申请或书面申请都可以。这一点，行政处罚法没有明确规定。在实践中，有的行政机关根据部门规章的规定，要求当事人必须以书面形式提出听证的请求，否则视为放弃听证的权利。笔者认为这种限制当事人权利的行为在程序上与法律规定的立法精神相悖。从行政处罚法的规定看，在行政机关告知当事人有申请听证的权利后3天内，只要当事人有请求举行听证的意思表示，行政机关就有义务举行听证。而法律规范中并没有限制性地规定“当事人以书面形式要求听证的”作为申请听证的法定形式要件。因此，不管是口头或书面的请求，只要当事人有要求的意思表示都应认为提出了听证要求。
4听证程序未被严格执行
在我国一向有着“重实体，轻程序”的恶习，听证程序往往不能被严格的执行。在传统观念的束缚下，大多数人认为听证会只是行政机关在“做做样子，过过场而已”。虽然，听证程序在立法上得到了肯定，可在实际操作中却不尽人意。由于行政人员业务素质低，对听证程序的不了解以及不重视，使得听证程序发挥不了它应用的作用。
5听证程序中行政机关的角色显失正义
在听证程序中行政机关往往扮演的是被质问的角色，因为听证程序就是针对行政机关所作出的行政处罚是否合法而进行的，这与它往常“公民合法权利的维护者”的形象不符。听证会是典型的“官民对话”，在这场较量中，民是弱者，出于同情弱者的缘故，行政机关成了反面人物。
2造成以上现状的原因
2行政机关办案人员业务素质低
许多行政人员自进入行政机关后，整天忙于应酬，想着如何巴结上司，如何升官，忘了学习，提高业务素质。对旧法律一知半解，对新法律闻所未闻，与自己业务不相关的就不关心，作为行政人员尚且如此，普通老百姓就可想而知了。由于行政人员的素质低，听证会变得不透明，以权谋私、失职渎职、执法犯法的现象屡见不鲜。根据调查，我国人情案、关系案的比例居高不下，很大一部分的行政案件是在酒桌上办成的。行政人员的业务素质低对我国法制建设是极其不利的，他们作为法制化建设的“领头羊”况且如此，也难怪老百姓对程序不够重视。
22“重实体，轻程序”的观念影响
在传统观念的束缚下，大多数人认为听证会只是一种形式，“过过场而已！”在我国这样一个缺少法治传统的国家，“重实体、轻程序”的现象可谓源远流长。中国几千年的封建社会形成了重人治、轻法治的政治传统，结果必然是只注重目的，不考虑过程，从而导致执法过程的随意性成为中国法治的一大顽疾。[8]长期以来，我国对程序法价值的认识陷入了一个误区，认为程序法只是实体法的工具，程序法的目的旨在与实体争议的视线，而没有认识到程序的独立价值和本身的正义性。虽然，这几年我们行政机关在执法过程中“程序正当”与“实体相当”相提并论，虽然我们国家提出了行政机关要依法行政，执法守法，但是几千年的法治思想传统和建国后几十年的执法实际，加之广大行政执法人员素质不高，使得行政机关在执法过程中仍然是对程序方面注意不够，“重实体轻程序”仍然是行政机关执法实践中的一大顽疾。大多数人乃至法律工作者都认为只要有“理”，自己就是对的，对法律程序的“无视”到了可怕的地步。
23行政听证程序的各项配套制度不健全
行政听证程序的顺利进行，要依赖各项配套制度的相互作用才能完成。一个合理的听证程序，必须有完备的制度体系。它包括通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很不健全，有些制度，如物质保障制度。虽然《行政处罚法》上明确规定：“听证程序所需经费由行政机关承担”，[9]但在实践中常因行政机关经费不足而无法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律规定过于简单笼统而在实践中难以把握；甚至有些制度，法律上根本未作出规定，如监督机制。这些都导致了听证程序无法进行。这就好比一辆车，当车没了汽油，它是开动不了的。行政听证程序的顺利进行是离不开各项配套制度的健全和完善的，即使政府在大力宣传公民要用法律武器维护自己的合法权利。
24公民的法律主体意识和权利意识淡薄
公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄听证程序是一项旨在保障公民、法人等法律主体合法权益的法律制度，它的正常运转，除执法人员的努力外，更需要公民、法人等法律主体积极主张权利。而我国目前的实际情况是公民、法人等法律主体意识极为淡薄，他们不想听证，不敢听证，不要听证，他们怕得罪了行政机关，导致有法可依却不依的现象。甚至在工作人员告知其有听证的权利时，一脸茫然。在被告知什么是听证制度时，才知道有听证这一程序的存在，可见公民对法律的生疏以及对自己权利的维护方面明显落后于法治现代化的发展。很多行政法律、法规规定了公民在行政行为中享有陈述权、申辩权、要求举行听政权以及复议请求权、行政起诉权和国家赔偿请求权等，但公民通过行使这些权来维护自身合法权益的却相对较少。听政程序制度的良好实施效果，以及法治的实现，都还有待于公民的法律主体意识和利权意识的增强，否则，法治社会不可能实现，行政听政制度功能也不能很好发挥。当然，公民的法律主体意识和权利意识淡薄是和历史原因分不开的，古人忌讼，息讼的思想以及几千年的封建统治，使老百姓有了“官官相护”，“民不告官”的心理，即使自己有证据、有理由，也不敢争取自己的权利。
3行政听证制度的完善
3听证的范围应扩大
《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。”我国目前仅规定了三种适用听证的条件，对行政权涉及面日益扩大的趋势来说是远远不够的。所以，笔者认为，要将行政听证范围逐步扩大至其他的重大侵益性行政行为以及部分将影响相对人重大利益的授益性行政行为（如行政许可），同时将行政拘留纳入行政听证的范围，在行政复议活动中引入听证程序。限制人身自由的行政处罚是最严厉的，对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款更为直接和重大，对此，应该更为审慎和严肃，但不知为何在《行政处罚法》当中却将其排除在适用听证程序的案件之外。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。[0]
32完善行政听证主持人制度
32完善职能分离制度，从制度上明确听证主持人的独立性法律地位
保障听证主持人的独立性是实现行政听证公正的核心与关键，这也有利于实现行政听证程序的基本价值：公正。职能分离制度作为保障听证主持人独立性的一项法律制度，基本要求是听证与调查职能分离。因此，此环节可以保证某种程度的公平。[]
调查人员和主持人员职能分离的原则，蕴含了程序公正的价值判断。我们可以借鉴美国的经验，建立一支相对稳定、独立的行政听证人队伍。固定听证主持人，在行政机关内部设立专门机构，或指定专门人选，独立负责组织行政听证的主持工作，其地位和行使行政调查权的机构或人员平等，双方独立行使职权，互不隶属。通过立法逐步推行听证官资格全国统考制度和行政听证官的资格取得制度，由同时具备本领域专业法律知识和相关行政管理经验的人员报考，通过统考，取得听证官资格。听证官应当具有独立性质，由专门机构予以任免、考核，在任用、工资、任职、晋升、奖惩、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，并享有一定的行政豁免权，他们应当具有良好的品格、熟悉法律并具有所属领域的行政管理经验；他们应仅以执行听证职务为限而不得从事与听证不相容的工作；他们应当拥有主持听证所必须的权力以及获得行使这些权力的保障。
322完善回避制度，从个体上保障行政听证主持人的独立性地位。
关于回避制度，我国诉讼法中关于审判人员已有一些相关规定，分为申请回避和主动回避两种情况。在一些行政机关制定的关于听证的规则，也对回避有明确的规定，例如：《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》2条规定，听证主持人有下列情形之第一时应当回避：（）是案件的当事人或当事人的近亲属；（2）与案件有利害关系；（3）与案件当事人有其他关系，可能影响案件的公正听证。该暂行规则第3条规定，当事人认为听证主持人有本规则第2条所列情形之一的，有权以口头或书面形式申请其回避。当事人提出回避申请的，听证主持人应当于当日报告本机关负责人，由本机关负责人决定是否回避。
回避制度能够切实有效地从人的个体性上保障听证主持人的独立性法律地位，一个公正的裁决必须由公正的组织按照公正程序做出。从由司法程序移植到行政程序，要求公正必须排除偏见，即排除对于要处理的案件事先存有的见解，法律上的偏见即由法律规定或判例确定的偏见，包括“利害关系”，“个人偏见”。总之，应尽可能的确保主持人的中立性、专业性。[2]
33保障听证制度与相关行政救济制度的衔接与协调
行政听证一般而言是一种事前程序，他同事后补救程序有所不同，他同行政救济，司法救济也不同，有着自己独特的功能：保证行政处罚的正当性、维护当事人合法权利、解决纠纷。但是应该考虑到我国行政法制化历史发展进程的特点，即先公布了《行政诉讼法》，《行政复议条例》以及《国家赔偿法》。作为后出的法律，在运用上与其他法律相比显的有点生疏，再加上它作为一道程序，本身人们对它的关注度不够，它的法律效果难免显的差强人意。行政复议，行政诉讼和国家赔偿与听证制度它们是存在关联性的，它们的法律功能是是为了维护公民的合法权益，只是先后顺序不同。笔者认为，当事人之所以对听证不够重视的一部分原因是：行政复议和行政诉讼才是行政决定的最后以及最重要的依据。但他们没有注意到听证程序的重要性。因此，听证制度的建立需与行政复议，行政诉讼相协调。
34完善对听证程序的审查
对听证程序的审查是指对听证程序是否合法，以及经过听证后的行政行为是否合法、适当问题进行审查。这是行政行为的一种监督，也是对受侵害的相对人的一种救济。听证制度目前我国尚属初创阶段，行政机关和行政相对人对此都未有充分的认识，也没有多少经验，在执行当中难免会有差错，违反听证程序的现象也属不可避免。因此，建立与之相适应的监督、制约机制，也是理所当然的。可以通过建立全面的监督机制来进行相应的救济，如以立法机关、司法机关监督听证行为，以社会组织、社会舆论监督听证行为等。对听证程序的审查，可以纠正其在听证过程中以及听证程序结束后发现的错误，对公民的合法权利的救济以及维护法律的公平，正义有重要作用。
35制定完善、统一的行政听证制度
由于我国有关听证程序的规定散见于各个法律法规之中，因此容易产生诸多弊端：具体操作规则不一，听证做法各行其是乃至重复、冲突等，妨碍行政管理权的正当行使，妨碍公民、法人及其他组织合法权益的正当行使；因没有统一的行政程序法规，听证制度的执行带有明显的部门色彩；虽然召开了听证会，但在作出行政行为时却置相关利害关系人的意见和建议(甚至是听证会上论证过的证据)于不顾。要统一行政程序法中进一步完善听证程序，明确规定凡属于对老百姓生活密切相关的行政决策的制定，事前应当举行听证会的制度。召开听证会应认真选择能真正反映行政相对人权益的代表参加，严格规范听证程序，注意倾听各方意见，注重对听证结果的处理。同时要严格把握听证制度的内涵，避免听证走过场、流于形式的庸俗化做法，保证政府行政行为的严肃性和有效性。
36做好普法宣传工作，增强公民法律意识
我国的法制化建设不仅需要制定符合我国国情的法律体系，更需要做好普法工作，让公民知法，懂法。我国的法制化建设正在起步，虽然出台了一系列的法律，政策，可公民对法律的认知尚浅，以致于许多人对某些法律闻所未闻，更别说用那些法律来维护自己的权利了，所以，笔者认为，做好普法宣传工作是我国法治化进程中的重中之重。一个国家虽有健全的法律体系，可它的国民大多数是法盲，那么法治化建设一定是举步唯艰。在这个问题上，如何做好普法宣传工作，笔者认为可从以下入手：农村一直是普法宣传工作的重心，因为，从大体上来讲，农村的受教育水平普遍比城市低，以致出现了如“女儿不能继承父辈遗产”等村规民风。面对农村这些陈规陋习，可将普法工作交由村委会完成。所谓“冰冻三尺，非一日之寒”，农村的普法宣传是长期的艰巨的任务，需要耐心和毅力。村委会通过宣传窗，法律讲座等形式，可以将新出台的法律灌输给老百姓。通过媒体宣传法律。现在可以说家家有电视，没电视的，收音机总还是有的，可以通过这些工具宣传法律。司法部门可以组织法律讲座，如“法官到我家”活动等，面对群众要有耐心，要热情，将法律宣传进行到底。教育机构加大普法力度。现在的教育机构，如学校，不仅要教知识，更要教他们懂法，教他们做人。以前是“文盲很可怕”，现在是“法盲更可怕”。
37加强学习，提高行政机关执法人员的素质
听证对行政执法人员的政治素质、业务素质等提出了更高的要求。要加强行政机关执法人员的政治理论学习和职业道德教育，提高行政执法人员的政治素质。要办好业务培训，提高行政执法人员的业务素质。加强行政执法人员对有关法律知识的学习，提高行政执法人员的法律素质。要求全体行政执法人员认真学习行政管理方面的法律法规，加强对《行政处罚法》的学习，可以专门就听证程序组织广大执法人员进行培训，使他们明确我国引入听证制度的重要理论和现实意义，弄清楚听证程序的具体操作步骤及注意事项，以承担日益提高的执法水准要求。
结束语
行政听证制度的建立有利于监督行政机关依法行使职权，做出公正决定，有利于维护当事人的合法权利，同时增强了行政机关与公民间的良好行政关系，促进行政管理秩序的改善，因此，对听证制度的完善显的尤为重要。
目前听证制度已融入到法制建设中来，对行政决策的民主化和科学化发挥了自己的作用。但我国的法治化建设起步较晚，目前处于探索阶段，需要一步步的完善。只有法制体系的健全才能确保国家的繁荣发展。[3]
参考文献
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北京：中国法制出版社，2004：80
[2]马怀德行政程序立法研究
北京：中国法律出版社，2005：294
[3]张德瑞论社会转型期的我国行政听证制度[N]内蒙古社会科学，2004
致谢词
&bsp;&bsp;&bsp;非常感谢张旭光老师在我大学的最后学习阶段——毕业设计阶段给我的指导，从最初的定题，到资料收集，到写作、修改，到论文定稿，给了我耐心的指导和无私的帮助。在此，我表示诚挚的谢意。同时，感谢所用的任课老师和所用的同学在这四年来给自己的帮助和指导。
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