构建监狱执法监督长效机制的思考
内容摘要：党的十八大指出：要建立权力运行制约和监督体系，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这对于加强政治文明建设，建设清廉政府具有积极的推进作用。监狱作为国家刑罚执行机关，承担着依法管理监狱、执行刑罚、监管改造罪犯的神圣职责。确保监狱民警严格、公正、文明、廉洁执法，这是监狱政治文明建设的本质要求和客观需要，因此，必须着力构建监狱执法监督长效机制，推进监狱执法公开化、规范化，提升整体执法水平，确保民警队伍纯洁，遏制违法违纪问题发生。
关键词：监狱执法监督机制建设
监狱是国家的刑罚执行机关，担负着惩罚改造罪犯的重要职责。确保严格、公正、文明、廉洁执法，是监狱政治文明建设的本质要求，是维护社会公平正义的最后“一道防线”。近年来，各级监狱机关认真推行狱务公开，畅通监督渠道，拓展监督领域，健全监督制度，创新监督模式，严肃责任追究，监狱执法监督工作取得了实质性的进展和良好的效果。但也发生了个别震惊全国的违法乱纪案件，如广东茂名监狱的群体职务犯罪等，反映出了监督制约不力，民警执法不严、失职渎职、贪赃枉法、徇私舞弊，不仅玷污了国家法律的尊严，而且社会影响极坏。因此，监狱机关在加强民警廉洁执法教育、提高执法水平的同时，要积极构建监狱执法监督长效机制，确保监狱行刑的公正性。
一、监狱执法监督中存在的主要问题
（一）督察范围不明，监督效率不高。从监督主体看，监狱执法监督包括了监狱系统内部的业务监督，纪检监察部门的行政纪律监督，驻监检察部门的法律监督，人大政协的执法监督，社会群众的监督以及罪犯、亲属方面的监督等，已形成了权责清晰的监督体系。但更重要的还是监狱内部的日常监督，而监狱内部监督在目前还存在不少问题。在日常行政执法和纪律监督中，往往把监督的着重点只放在监狱刑罚执行方面，没有形成系统性的执法监督体系。监狱执法工作是一个系统性的工作体系，只监督某一方面，起不到正本清源的作用。而且监督范围过于狭小，不能完全涵盖执法的各个环节，监督力量集中于某些执法环节。实际上影响执法公正的因素很多，主要包括罪犯减刑、假释、保外就医、考核奖惩、生活卫生、劳动生产等各个方面，因此很容易出现监督的“真空地带”。
（二）方法手段简单，监督效果不良。在执法监督过程中，我们把严格、公正、文明、廉洁作为监督评价目标，但对具体执法行为，执法环节等监督对象实施监督时，往往方法单一、机械，手段不活，只采取例行程序监督、会议监督、问卷监督或设立举报箱等办法，主动出击和发现问题线索的力度不够，很难适应现实发展的要求，以致出现了监督结果与实际情况不相符的问题。
（三）制度建设滞后，监督效能不实。监狱日常监督要真正发挥实际效能必须抓系统、系统抓。一是从系统性方面看。监狱内部包括管教、生产劳动、生活卫生三大系统。制度建设必须根据三大系统的特点来制定完善的监督机制。在目前的实际工作中，只注重了管教系统的监督，而对生产劳动和生活卫生的监督相对薄弱，但有些重大问题、重大事故的发生虽然暴露在管教工作中，究其根源却在生产劳动和生活卫生方面。二是从监督规则来看，缺乏清晰明确的标准和程序要求，缺乏针对性和可操作性。三是从监督渠道看，仍存在权力运作透明度不高，缺乏对关键要素的考核的有效监督，以及对信息有效判断和处置的机制，存在有该公开的内容不彻底，公开的范围不广泛，公开的程序不规范等问题。
（四）追责力度不够，监督导向不佳。由于监狱长期处于封闭，人际关系复杂，还没有完全走上现代化社会管理的轨道，与当前社会要求还有一定的脱节现象，查处一些问题容易受到各方面的影响，往往责任追究偏宽偏软，大事化小，小事化了，执法者行为的错误和损害后果得不到应有的追责。虽然也强调事前、事中、事后监督相结合，但实际工作中不能把监督的基点放在过程控制、程序控制，而更多地偏重于问题发生后的事后监督，且事后监督也往往存在很大的滞后性和随意性，非但没有起到威慑作用，而且助长了侥幸心理和贪欲，甚至出现了昔日的先进模范成为今日的腐败分子。广东茂名监狱多年来的腐败问题说明，权力长期失去监督，出现问题无人去管，更谈不上责任追究和处理，必然导致管理混乱，腐败严重。
（五）人员素质偏低，监督作用不善。监狱执法监督工作是一项原则性、政策性非常强的工作，需要有较高的政治素质，较好的执法执纪水平和创新能力，以及具有一定纪检监察工作经验的人员来担任专职监督人员，但在实际工作中，由于监狱人事机制不健全，严重影响了监督职能的有效发挥。一是纪检监察部门地位不高，没有得到应有的重视；二是人员配备的力量不强，难以很好的开展工作；三是缺乏系统专业的培训教育，监督知识欠缺，业务操作不熟练，在具体监督过程中有不得要领，无从下手之弊，不能发现问题或者苗头，以致影响了执法监督机制的完善向科学化发展的进程。加之，执法监督机制尚未形成一套完整体系，监督程序、内容、标准、实际操作存在很强的主观性和随意性，对一些实质性问题的查处往往起不到真正的监督效果。
二、构建监狱执法监督长效机制的初步构想
构建监狱执法监督长效机制的基本思路：以《行政监察法》、《国家公务员法》、《领导干部廉洁从政若干准则》、《监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定》等执法监督法规条例为依据，以监狱机关及监狱人民警察为监督对象，牢牢抓住三个系统（即行政执法系统、管理执法系统、刑罚执行系统。行政执法系统即监狱日常管理，具体包括秩序管理、劳动现场管理、生活卫生管理等；管理执法系统具体包括狱政管理、教育管理、考核奖惩等；刑罚执行系统具体包括罪犯减刑、假释、保外就医、收押释放等），突出十个重点（即减刑、假释、保外就医、考核奖惩、工种调配、生活保障、医疗服务、罪犯探亲、劳动管理、福利保护），强化“四个转变”（即变事后监督为事前监督；变结果监督为过程监督；变阶段监督为日常监督；变随机监督为全面监督），采取灵活多样的方式方法，全方位全过程立体式的对监狱一切执法活动实施监督，要积极探索建立科学合理的执法监督标准、程序和执法过错追究机制，充分发挥各监督主体的监督职能，提高整体效能，确保监狱及监狱人民警察执法行为始终处于有效的监督之下，不断提升整体执法执纪水平，促进监狱和谐稳定。为此，在构建执法监督监督长效机制中，要切实抓好以下七个方面：
（一）建立监狱安全执法责任制。由监狱内部各级一把手作为第一责任人，每年年初必须签订安全执法责任状，层层分解责任，将部门和个人的职责从机制上确定下来，所有执法环节、执法行为都有制度规定，所有廉政风险点都有防控措施，建立明细清晰系统的责任体系和防控机制。要建立健全执法问责追责制度，确保各项职责全时空、全覆盖、全防控。同时，建立并严格执行监狱民警公正执法、廉洁从警承诺制，明确应该做什么、不该做什么，倡导什么、禁止什么，努力形成民警知诺、守诺、践诺、评诺的良好氛围，不断增强民警自我约束和廉洁自律的自觉性。
（二）纪检监察部门要注重协调性和互通性。协调配合是加强监狱执法监督的关键。建立高效的协调运作机制，增强整体合力，在监狱党委的领导下，由纪委牵头，积极协调各监督主体，明确职能界限和层次关系，充分发挥各自的作用和优势，努力形成横向到边，纵向到底，上下联动，左右互动的监督网络，避免重叠、冲突，提高整体监督效能。首先，建立监督联席会议制度，定期邀请各监督主体，分析监督工作形势，研究面临的困难和问题，协调相互之间的工作和衔接，以及一些重大问题、重大案件的协调配合等，提高监督工作效率。其次，实行层级监督。建立监狱执法监督工作领导小组、执法监督部门、各执法科室、监区四级执法监督体系。再次，建立统一的执法监督情报信息网，实现资源共享，提高监督效率。各监狱主体要将监督情况，在不影响办案的情况下，及时互通信息，协作配合。
（三）监督方式方法要具有灵活性和针对性。监督方式方法是加强监狱执法监督的保障。针对不同的监督内容、要素、指标，在认真分析各种方式方法手段功能和作用的基础上，采取有效的监督方式方法。一是要明确执法监督的方式，一般采取日常监督、抽查监督和重点监督。日常监督就是经常深入执法单位，对其在执法过程中是否严格认真落实监狱规章制度、严格依法办事等情况进行监督，及时发现纠正解决在执法施教中存在的偏差和问题。抽查监督就是对执法单位某一执法工作是否严格遵守和执行各自的政策法规、按程序办事而进行的监督，着重督查是否有违法违规问题。重点监督主要是对执法单位是否严格执行罪犯减刑、假释、保外就医、考核奖惩、工种调配等十个重点环节的执法执纪情况进行监督。二是要强调主动监督。监狱执法监督的方法，一般采取现场检查、查阅资料、参加有关会议、民主测评，召开座谈会、个别谈话了解等方法。现场检查重点督查制度执行情况，文明管理，热情服务等方面的情况。查阅资料重点对执法单位执法行为形成的法律文书、台帐以及各种记录等文字资料进行监督。民主测评就是对执法单位某一项或整体情况，组织罪犯及家属、执法监督员、驻监检察室工作人员等进行综合评鉴。召开座谈会可根据某一阶段的工作重点和执法重点以及罪犯关注的热点焦点问题，召集相关人员座谈了解。个别谈话了解（包括与即将释放人员的谈话制度），就是定期不定期地深入到罪犯及其亲属之中进行谈话了解，掌握其对监狱执法工作的评价和意见，及时发现并纠正存在的问题。三是要充分利用外部力量，强化监督效能。监狱从周边的人大、政协委员和离退休干部、罪犯家属等社会各界人士中聘请执法监督员，定期不定期地对监狱及监狱人民警察执法情况进行监督检查。四是委派纪检监察员到各监区、分监区，全过程监督检查监区、分监区的执法执纪情况，并及时向监狱纪检监察部门报告情况。五是处理信访举报。通过设立举报箱、开通举报电话以及互联网信箱等形式，收集信访举报线索，并按程序认真处理。六是要注重受理罪犯及其家属的来信来访。七是要建立警务立案调查制，对监狱管教、生产、生活等工作中出现的问题，要进行专人警务立案调查，弄清问题的原因、责任，严格组织处理，跟踪整改落实。八是要严肃查办案件。对于通过各种途径和渠道发现的案件线索和违规违纪问题，认真进行立案查处，以促进监狱执法工作。九是要加大惩处力度。发现问题，一经查实，必须严肃依法依纪及时处理，净化执法环境。以上方式方法，既可以单独使用，也可以联合交叉使用，要因地制宜、因时制宜，灵活机动地采取有效措施进行监督，确保监督效果。
（四）制度建设要具有系统性和科学性。制度建设是加强监狱执法监督工作的根本。要以规范和制约权力为核心，遵循制度建设规律，科学合理地健全完善规章制度，要将制度与法律政策相衔接，与实际工作相结合，与执法行为规范相配套，真正使监督措施渗透执法工作的各个环节。要突出重点，牢牢把握执法要害部门、关键岗位、薄弱环节，以及社会关注的热点焦点等来制定制度，增强制度的针对性和实用性；要联合实际，认真分析研究执法过程中发生问题的深层次原因和矛盾来创新制度，增强制度的时代性和创造性；要全面系统，紧紧围绕制度执行和科学效能来完善制度，增强制度的可操作性和严肃性，特别是要以实干精神抓好制度落实，严肃处理违反制度的行为，提高制度执行力。
（五）监督行为要实现合法性和规范性。实施阳光工程，自觉接受监督是加强监狱执法监督工作的保障。在执法过程中，要严格实行狱务公开，凡法律政策允许公开的制度，执法依据、标准、程序全部公开，增强监狱工作的透明度，形成对执法者的强大自我约束力量。一方面，在监狱内部要向罪犯公开考核奖惩、减刑等方面的情况，接受罪犯监督。另一方面，也要通过网络、监狱接见室、自动查询系统等多种工具和手段，对外公布狱务公开的内容和执法监督承诺，接受社会监督。要以《监狱法》等为依据，以减刑、假释、保外就医、工种调配、考核奖惩等执法关键环节为重点，健全完善内部规章制度，规范执法程序。同时，要清晰界定执法权限，制定量化指标，细化考核办法，合理确定执法“自由裁量”范围，杜绝执法管理的自由度。要积极创造条件，推进执法信息网络化建设，增加执法程序、执法结果的规范性和透明度，防止执法行为的随意性。
（六）责任追究要讲究时效性和权威性。要建立系统的监狱执法工作终身负责制，从立法的角度确定责任追究的程序、标准和后果。在执法监督中，应正确运用责任追究这一鞭策手段，根据监督结果，对违法违纪行为，必须采取相应的谈话诫勉，行政处理、纪律处分或移交司法机关等措施，真正做到客观公正，保证执法的权威性和严肃性。
（七）机构人员要突出独立性和专业性。机构人员相对独立是加强监狱执法监督的前提。新时期纪检监察部门工作人员应由上一级组织委派，并定期轮岗，实行回避制度，工资福利、考核奖惩均由上级负责，所有监督活动应依法独立行使。纪检监察工作人员的上岗必须经过专门的考试合格，具有高尚的职业道德，精明的业务才干，愿意从事纪检监察的人员，经严格审查，上级组织决定审核录用。工资福利待遇采取高薪养廉，一般应高于监狱同等条件人员的30%左右，且严格规定不允许在所在单位领取任何福利报酬。同时，要建立严格的进出制度，要保持队伍的相对稳定，对年度考核不称职或在执法监督等过程中出现明显偏颇，甚至违反组织原则纪律的，要及时进行调整，并给予相应处理。要建立具体明确的监督人员的权利、程序等保障性规定，确保正确行使职能，维护监狱执法的公平正义。
（编辑：华华）