基层民主制度体系建设的法治化实践交流材料
农村是社会的基石。农村民主法治事关社会主义新农村建设和法治社会建设大局，是衡量区域经济发展水平和法治化程度的重要指标。近些年来，北仑区注重将制度的体系化建设与基层的民主需求相结合,予制度设计于“四个民主”，贯法治理念于“理事流程”，让文化水平相对落后的农民，能够轻松实现对村级事务的管理，走出了一条加强基层民主、创新农村社会管理的新路子。
一、实施动因
随着农村城乡经济社会发展一体化改革的推进，基层法治建设、民主管理方面的问题凸显：
．制度体系不健全，执行不到位。我国现有的法律体系还不完善，不少的农村、农业问题没有相应的法律法规来规范和调整，如农民权利缺乏保护、法律难以得到普遍认同、法律法规呈现明显漏洞等，造成了法律进入农村的困难。现有的村民自治法律《村民委员会组织法》，内容又主要针对村民自治组织的，而非村民自治本身。这就导致了村民权力、义务、地位和村民会议的权限、性质等关乎村民自治的规范难以涵盖。全面具体地规定村级民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的程序性法规至今仍是空白，对如何落实村民的自治权以及对于侵犯村民权利的行为该怎么惩戒，缺乏具体措施。尽管各级政府也纷纷制定出台了种类繁多的基层民主制度，但普遍存在内容笼统、空泛，可操作性不强等问题。如,有的制度只提一些原则性口号，既无实际内容又无具体操作程序，无执行的必要；有的制度只提要求，缺乏配套的保障措施，难以真正得到落实；还有些制度要求由于基层条件尚不具备，导致无法执行；一些制度机制形式主义的要求过多，不利于基层简便快捷地工作。
2基层干部群众民主法制意识淡薄。随着经济社会的发展，农村干部群众的公平意识、民主意识、法制意识、参与意识进一步增强，参与村级事务管理的王动性积极性创造性得到进一步激发，但由于历史的，现实的和主观的，客观的等多方面原因，基层干部群众的民主能力和法律素质存在一定程度的不足。部分村干部用传统习惯方法解决问题的多，用法律手段解决问题的少，甚至搞家长制或一言堂，独断专行，个人说了算,把村民自治变成村官自治；部分村民民王观念缺位，主人翁意识不强，主动参与村级事务的积极性不够；部分村民依法办事能力弱化，不知道如何正确行使自己的民主权利，权益受到损害时也无力维护,或是采用一些过激的语言和行为。
3民主实现途径和载体与现实需求存在差距。农村在“四个民主”过程中存在的主要问题是：选民缺乏积极性，民主选举不规范，贿选等非正当的竞争和参选形式多样、情况复杂，对民主推荐、民主测评、民主选举的真实性产生一定影响；村务、党务、财务公开流于形式，公开的实质性内容少，程序不规范，形式比较单一，村民最关心最想了解的村务事项，公开的速度和力度需要进一步加大；村民参与村务决策、村务管理的渠道不够畅通，村民对村级事务的参与权、知情权、监督权得不到保障，造成农村干群关系紧张、信访件增多等。
为了改变上述状况，消除制约基层民主发展的体制性障碍和深层次矛盾，切实维护农村的改革发展和社会稳定，北仑区从政府战略管理的高度统筹基层民主改革与发展的全局，按照点面结合试点先行的思路，围绕“四个民主”建立起配套衔接、环环相扣的民主制度链条，同时还结合农村实际，突出实务操作，简化处理程序，切实保障村民对村级事务的知情权、参与权、管理权、监督权，并把它扩大为基本面的动力。
二、主要做法
．三环节：直面法治
——民主选举，从“上级选人”到“群众公选”
民主选举是农民充分享有自己民主权力的最直接方式。针对“少数人选人、从少数人中选人”导致的选人不准、埋没人才以及“抢了位子不干事”、“占着位子不为民”等问题，北仑区从制度、程序、环境三要素入手，切实把村干部选用权交到农村群众手上，真正做到干部行不行群众评一评；干部用不用，群众公论。
一是建立健全民主选举制度。区委、区政府将工作重点放在坚持依法选举和完善选举程序上，出台关于做好村委会换届选举工作的《意见》，各街道制定了切合本地实际的选举实施方案和操作手册，编印统一规范的村民委员会选举办法范本。在全区全面推行无候选人直选选举制度，村干部候选人由选民直接推选产生，上级部门不委派、不指定、不授意，确保把政治素质好、办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、真心实意为群众办事、深受群众拥护的人选进村民委员会班子。积极稳妥地推进“自荐直选”制度，由自荐人向本村村民选举委员会自荐报名参选，并提交书面竞职承诺参选，选民以无记名秘密投票的方法，直接选举产生村民委员会成员。通过“毛遂自荐”的报名方式，避免了“海选”无目标、得票散的情况，也将原候选人的“无序”竞争变为现在“自荐”人的“有序”竞争，改“暗”争为“明”争，降低了贿选出现的概率。大力推行村干部履职承诺制度，完善创业承诺制度和辞职承诺制度，增强村干部的责任意识，也让村民比有标准评有依据。
二是规范民主选举工作程序。严格按照规定的程序进行村委会换届选举，做到规定环节不减少、法定程序不变通、严格依法规范操作。认真把好村选举委员会推选关、选举办法确定关、选民登记关、委托投票关、候选人提名关和正式投票选举关等环节，努力做到选民登记不漏登、不重登、不错登。村选举委员会成员、选民、选举办法和选举日、自荐人、委托投票、投票时间和地点、选举结果等7项内容逐一进行公示。改变过去选举委员会包办选民登记的方式，尝试通过广播、公告、张贴标语等方式，引导村民在规定时间内到固定登记点进行选民登记，推动“登记选民”向“选民登记”转变。投票环节做到了选票当场领取、当场秘密划票、当场投票、集中唱票计票、当场公布选举结果，对重点村、难点村、竞争激烈的村等，实行全程录像直播，确保换届选举全程置于“玻璃房”中进行。
三是营造民主选举法治环境。进一步培育选举文化，大力探索整合利用报纸、电台、电视台、网络等媒体以及宣传窗、黑板报、文艺演出等平台，以图文并茂的形式深入宣传。让《选举法》、《组织法》以及换届选举工作纪律要求等法律知识走进民心。利用宣传车到村集中宣传，尤其是“重点村”、“难点村”，走街串巷反复播放；利用村高音喇叭广播，通俗易懂地讲解换届程序、资格条件、选举纪律等内容。组织“村头宣讲团”、“老干部讲师团”、“蒲公英宣讲团”等20余支民间宣传力量深入村头田间，帮助村民消除家族、宗族、派别等陈旧观念，引导他们依法有序参与选举。加强对选举中的违法犯罪行为的打击力度，区八家职能部门联合发布《关于严厉打击贿选、破坏选举等违法犯罪行为的通告》，对选举中违法行为明确“六个严禁”，并首次细化贿选的“八大行为”。各街道（乡镇）也通过选情预警网络、手机短信群发、现场重点监控等途径对选举中出现的违法事件，及时介入，果断处理，确保换届选举依法公正进行。
2“四个一”：体验法治——
民主决策，从“为民做主”到“让民做主”
民主决策是规范农村权力运行，体现村民自治的关键举措。针对沿海发达地区农村村建投入大，村干部权力大，集体资产数量大，导致涉及村级管理信访举报超过全区信访总量60%以上的问题。该做法受到省市领导的高度关注。
．明确“一事”范畴，强化规范决策。“一事”是指村级重大事项和群众普遍关心的焦点、难点问题，包括经济发展类、工程建设类、财务收支类、人事管理类、民生项目类等五大类。除此以外，涉及村集体和村民利益的其他重大事项以及村党支部、村委会认为有必要或五分之一以上村民代表联名提议的事项也纳入决策范围。
2．明确“一议”程序，强化科学决策。“一议”是指通过村民民主议事，进行充分酝酿讨论。包括三个步骤：一是提议。决策议题一般由村两委会提出或五分之一以上村民代表联名提出。二是商议。对涉及村民利益的重大事项，通过召开民主恳谈会、听证会等形式，征求村民代表、群众的意见和建议，拟定初步实施方案；三是审议。召开村两委会完善实施方案，提交党员大会或党员议事会讨论，同时将方案上报街道、乡镇审核，经审核同意后确定方案。
3．明确“一签”责任，强化民主决策。“一签”是指召开村民代表对村两委会提交表决的方案进行讨论并实施表决，以在纸质表决书意见栏签名作为表决形式，并当场公布表决结果，以全体村民代表过半数“同意”为通过。由村务监督委员会对会议情况进行全程监督，对最终表决结果真实性、有效性进行签字确认。
4明确“一公开”步骤，强化透明决策。“一公开”是指村务决策全程公开，包括“三个环节”：一是事前公开。召开村民代表会议三天前，将有关事项内容在公开栏中公布；二是事中公开。凡村民代表会议表决通过的事项，必须在村务公开栏中进行公布；三是事后公开。决策事项完成后，将完成情况通过村民代表会议及在村务公开栏中进行公布。
3“4”：践行法治——
民主管理，从“制度管人”到“流程管事”
民主管理是发扬基层民主的重要内容。针对村级制度重“实体”轻“程序”、制度重复、操作不强监督不便等问题，北仑区推出五项村级事务操作流程范本，配套建设十六项村务工作制度，构建村务工作规程体系，启动和实施村务工作流程化管理，切实提升村务“阳光管理”、“阳光服务”的水平。
村务工作流程化管理模式，由一项通用流程和四项专用流程组成，将村级主要工作事务按内容性质划分为五类，按照村务工作规律，分别通过流程图的形式，将工作程序予以明确固定，使村级事务的操作更加规范明了。具体由通用流程“村级事务工作流程”和村级建设工程实施流程、经济合同管理流程、财务支出审批流程以及农村党员发展工作流程等四项专用流程组成。以此为核心，配套出台或完善了相关的另外6项制度，形成村务工作规程体系。
“”即“村级事务工作流程”，属于通用流程，适用于村级一般事务的操作。包括四步工作环节操作，分别是：村事提议—