村“两委”换届选举难点探析
&bsp;&bsp;&bsp;在新一轮村党支部换届选举和第九次村民委员会换届选举工作开展之际，笔者通过参与部分村“两委”换届选举，走访基层党员、干部、群众，组织召开座谈会等形式，对xx县村“两委”换届选举有关情况进行了专题调研，并就具体工作难点进行了梳理汇总，以求全面了解新形势下村“两委”换届选举面临的新问题、新情况，为更好地开展村级组织换届选举工作提供参考。&bsp;&bsp;&bsp;&bsp;
&bsp;&bsp;&bsp;一、xx县村级组织基本情况
&bsp;&bsp;&bsp;（一）班子运转情况
&bsp;&bsp;&bsp;一是村级组织运转经费方面。该县村级组织运转经费以争取项目资金和村集体经济收入（基本为机动地承包款）为主，县财政转移支付为辅。县财政根据行政村人口数，分大、中、小三个档次，分别拨付2万元、5万元、万元不等的村级运转经费。二是村干部待遇方面。该县将村干部补助分为基本补助、绩效补助两部分，基本补助占60%，绩效补助占40%，绩效补助根据考核结果按比例发放，优秀、良好等次比例分别不超过总数的0%、20%，基本称职和不称职等次比例不低于总数的0%，称职以上等次全额发放，基本称职按60%发放，不称职不予发放。从204年0月日起，现任村干部补助为村支书、村主任550元/月；离任村“两委”主要干部生活补助达到60元（连续任职0年至9年）、70元（任职20-24年每人每月60元）、80元（任职25年以上）。预计5年内，在任村干部补助在现行标准的基础上每人每月增加300元，达到村支书、村主任800元/月。
&bsp;&bsp;（二）村干部队伍结构
&bsp;&bsp;&bsp;一是现任村干部方面。该县辖353个行政村，村级干部2563名（村“两委”换届选举工作正在进行，涉及数据为动态数据），其中支部书记346人，村委会主任353人，监委会主任353人，其他村干部485人，大学生村官04人；35岁以下干部274人，占07%，36-50岁干部037人，占405%，5-60岁及以上干部252人，占488%；初中及以下文化程度334人，占52%，高中文化程度080人，占42%，大专及以上文化程度49人，占58%。截止205年元月，共8名大学生村官通过选举进入村“两委”班子。二是村级后备干部方面。近年来，经各村民主推荐，村“两委”初审，各镇（办）审核，该县共储备村级后备干部75人，其中，女8人，占65%,党员476人，占666%；35岁以下42人，占59%，36至45岁27人，占303%，46至60岁436人，占6%，60岁以上24人，占34%；本科5人，占06%，大中专33人，占46%，高中288人，占402%，初中及以下389人，占544%。
&bsp;&bsp;&bsp;二、村“两委”换届选举难点浅析
&bsp;&bsp;（一）合适人选难确定
&bsp;&bsp;&bsp;一是农村经济乏力，难留人才。从目前的农村现状不难看出，土地潜在价值虽然早已“人尽皆知”，但能够充分发挥土地作用，挖掘其真正价值的又寥寥无几，多集中在几家土地承包商和产业大户，大多数农民只能守着几亩责任田，继续着传统的劳作方式。在村务农经济效益过低，农村青壮年多外出打工，以求多一份经济来源，留守儿童、妇女、老人成为农村的绝对主力；由于大城市的综合服务功能远大于小县城、农村，可供选择的机会也更多，因此，在外就学的大学生多选择在大城市“淘金”，能够返乡工作的较少；近年来，大学生村官虽然能够缓解农村人才匮乏的状况，但因大学生村官招录门槛较低，专业不限，村官所学专业五花八门，报考大学生村官的又多为地方院校毕业，综合素质较低，大学生村官队伍良莠不齐的现象客观存在。从目前来看，大学生村官作用发挥不够明显。二是村干部队伍结构不合理。从上文统计数据不难看出，该县农村干部老龄化严重，学历较低，整体素质较低。而干部处理村级事务又往往依靠经验和“老资格”，知识结构、管理能力和农村社会发展严重脱节，不适应社会主义新农村建设发展需求。虽然储备了后备干部，但从后备干部队伍结构来看，整体素质仍然较低，不能解决实际问题。三是干部岗位缺乏吸引力。村干部不属于国家机关干部，政治上没有归属感。虽然我省自08年起，已开始从优秀村干部中招录公务员，但名额有限，招考条件过高，大多有村务工作经验，群众满意，但年龄、学历不够招考条件的老支书、老村长不能通过考试步入“仕途”，对于报考公务员，只能“望洋兴叹”；我国村干部工资由地方财政供给，该县为国家级重点贫困县，经济发展较慢，财政收入较低，给予村干部的工资性收入虽然不断提高，但每月550元的工资远不能满足村干部个人及家庭日常开销，加之近年来村干部坐班、值班制的逐步实施，村干部岗位吸引力更是逐年下降。
&bsp;&bsp;（二）信访矛盾难化解。
&bsp;&bsp;&bsp;一是派性斗争严重，存在时间较长，隐患较大。一种是以特定“能人”为基础建立起来的利益群体。他们往往依靠群体“轴心”，即所谓“能人”，依附其获取既得利益。另一种是宗族关系为纽带建立起来的“自家屋”。这是中国封建社会血缘宗法思想的历史遗存，宗族关系建立起来的利益群体更加牢靠，表现在某姓人群、某自然村落人群等。在选举过程中，表现出不同家族势力，不同利益群体不是推选真正有才能、为群众谋利、认真履职的干部，而是推选各方利益代言人，致使选举工作不能顺利依法依规开展。二是个别信访问题难处理。多表现在宅基地、责任田纠纷，因公（多为旧时生产队）受伤、致残而要求享受相关补助，个别精神性疾病患者长期缠访等长时间没有解决的信访问题，因跨越时间较长，上届班子没有妥善处理，责任认定、取证难度大而搁浅，给村委换届带来较大不安定因素。三是群体性利益分配失当。表现在矿区扩建、污染补偿，城区征地补偿以及村级财务公开等多方面涉及群体性或集体性利益的问题。村民对上届干部意见较大，情绪不稳，换届选举往往成为诸多矛盾激化的导火索，致使换届选举工作难以开展。
&bsp;&bsp;（三）违法、违规行为难认定、难取证。
&bsp;&bsp;&bsp;一是基层党员、群众民主意识不强。不能充分行使自身权利，缺乏检举、揭发违规行为的意识，惯于抱着“事不关己，高高挂起”的心态对待选举工作，不能配合调查人员开展调处工作。二是违规行为难认定。在选举事件调查中，被反映人往往不承认贿选、拉票等违法、违规事实，即使能够出具证据，他们往往以关系好、“自家屋”、朋友聚餐等为由蒙混敷衍，而更重要的是那些“受贿者”、填票者，得到一些好处就置选举法规于不顾，不能履行自身义务，任由违法、违规行为蔓延。调查人员往往苦于没有证据，没有当事人出面作证而无能无力，导致所反映问题不能很快妥善解决。三是相关法规界定模糊。如《村民委员会组织法》（200年0月28日修订通过）、《陕西省村民委员会选举办法》（20年5月20日修订通过）均规定，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段或者未经村民会议依法选举，成为村民委员会成员的，由乡镇人民政府或者县级人民政府民政部门宣布其任职无效，并视情节，由有关机关对违法行为人依法处理。这里所指“有关机关”和“依法处理”较为模糊，没有明确执法部门和相关法律，地方政府所受掣肘较大，调查处理工作难以开展。
&bsp;&bsp;&bsp;（四）“两委”工作难协调。
&bsp;&bsp;&bsp;一是村“两委”班子不团结。班子没有合力，内耗严重，不能就村级社会事业发展达成共识，往往成为一个村“后进”的重要原因。在村支部换届选举完成后，新的党支部直接领导和组织村委会换届选举。成功连任的村党支部书记往往会在选委会成员中渗透个人观点，所谓“排除异己”，“扶持亲信”或者让与其个人有某种共性利益的人成为候选人，这是违规主导、掌握村委会选举的最主要表现形式。二是所谓“党政分家、各自为政”的问题较严重。村党支部和村委会的工作是一个有机的整体，党的领导和村民自治在人民利益上是高度统一的。但在现实工作中，一些村委会委员们往往以村委会是村民选举的群众性自治组织，依法开展村务工作为依据，自行其是，把村党支部的领导地位架空。而一些党支部又以村民自治必须在党的领导下实施为由，对村委会工作过分施加影响，导致村委会工作牵制较大，工作难以开展。
&bsp;&bsp;&bsp;（五）上级指导意见难落实。
&bsp;&bsp;&bsp;一是乡镇党委不能按照规定要求对换届指导组成员进行相关培训。笔者在调研中发现，相当一部分乡镇工作人员对村“两委”换届选举相关法规、条例以及政策不清楚，对换届程序把握不准。在被问到处理问题，组织实施换届选举时所依据的法规、政策时，往往答非所为甚至一问三不知。这样的换届指导组组织开展换届选举工作时，结果可想而知。在一些换届选举失败案例中，因指导组成员不懂法，不按选举程序组织选举而导致选举失败的，占相当比例。二是县级相关部门不能很好地进行工作衔接。党支部换届选举工作由组织部们具体进行安排部署和督查指导，而村委会换届选举工作则由民政部门具体负责。在实际操作中，组织部们往往会负责起草支部换届和村委会换届选举工作实施方案，对整体工作脉络较为清晰，对选举涉及法规、条例以及相关政策把握较准。但在实际工作中，群众反映村委会换届选举存在问题时，会按照“常理”去上级党组织或者组织部门反映，民政部门往往会被无辜“架空”，造成管理脱节。
&bsp;&bsp;&bsp;三、几点建议
&bsp;&bsp;（一）关于村干部人选问题
&bsp;&bsp;&bsp;一是在法规、政策层面。首先，要坚持科学的选人导向，在起草换届选举实施方案、意见以及制定相关措施时，要对人选条件有具体设定，如候选人应具备“三高四强”即政治素质高、文化水平高、群众威信高、发展能力强、服务能力强、年富力强、协调能力强的条件。其次，要在相关法规方面做硬性规定，以立法形式设定人选条件，进一步规范基层组织选人导向。再次，要适度调整政策，如招录大学生村官，要在具体实践中做一调整，抬高报考门槛，提高报考条件，多招录农技类、管理类等适应新形势下农村发展需求的专业，确保大学生村官学有所用，真正成为村“两委”干部的主力军，为农村发展作出更大贡献。最后，对于本地没有合适人选的，可从当地实际出发，打破身份、行业和地域界限，从机关、企事业单位及先进村中，通过公开招聘、下派挂职、交流任职等方式灵活开展工作。二是在村干部待遇方面。要下大力气提高村干部待遇，在地方性财政支出较为困难的地区，中央可以根据实际情况予以财政补贴，吸引高素质人才。
&bsp;&bsp;（二）关于信访矛盾问题。
&bsp;&bsp;&bsp;信访问题不仅影响村级组织换届选举工作的顺利开展，更加不利于基层的社会管理和农村的和谐稳定。一是要解决派性斗争问题。在笔者调研过程中，一位老支书在处理派性斗争问题上的做法值得推广、借鉴。即以情感人。在政策允许范围内，尽量保证“对立”派享受上级惠民政策，逢年过节慰问“对立”派党员、群众，动之以情，缓和矛盾。以事动人。支部一班人通力合作，团结起来，跑项目、引资金，完善村级基础设施建设，实施惠民工程，解群众所盼，急群众所急，使“对立”派支持甚至参与村务工作。以理服人。积极入户走访，特别是老党员、老干部和部分有派系苗头的群众，谈心交流，诚心听取他们对村级发展的意见建议，同时，晓之以理，让他们知晓本届支部班子对于村级各项经济社会事业的发展思路和发展策略，最大限度地争取“对立”派参与村务工作，为本次换届奠定坚实基础。通过几年的努力，该村派性斗争已趋于平静，村级班子运行良好。二是关于个别信访和群体性利益分配失当问题。乡镇党委要成立专项工作领导小组，开展信访问题专项整治，在深入调研、排查的基础上，持续深化、落实“乡村说事日”活动，及时化解个别信访问题。针对群体性利益分配失当问题，要建立完善访联席会议制度，针对土地征用、城镇拆迁安置、村级财务等问题，开展专项治理，统筹协调相关职能部门，构建统一领导、部门协调，各负其责、齐抓共管的信访工作格局。
&bsp;&bsp;（三）关于违法违规行为的认定、取证问题
&bsp;&bsp;&bsp;一是在选举前。乡镇党委要成立工作组，对换届可能存在隐患进行摸排、调处，特别在走访党员、群众阶段，要对个别焦点人物进行约谈，讲解相关法规、政策，适度教育感化，最大程度上，把可能出现的问题消灭在萌芽状态。同时，要加大宣传力度，在辖区范围内，营造风清气正，科学民主的选举氛围，有效遏制违发、违规行为。二是在选举时。在选举会场，充分发挥多媒体作用，全方位、全时段进行会场监控，保存影像资料，有条件的地区可以利用远程教育设备，进行远程监控，解决取证难的问题。同时，在村部设立举报信箱、电话等联系方式，方便党员、群众及时反映问题，确保换届选举能够依法依规依民意顺利开展。三是在选举结束后。乡镇党委要将选票、选举影像资料封存管理，对唱票、计票、监票人员进行备案登记。以防在群众反映问题需要重新核查选票，走访相关工作人员时，没有原始资料。
&bsp;&bsp;（四）关于村“两委”班子工作协调方面。
&bsp;&bsp;&bsp;一是把群众路线贯穿村务工作始终，加大软弱涣散村整顿力度。要把巩固第三茬次路线教育实践活动成果作为当前村务工作的重中之重，用群众工作统揽村务工作全局。“两委”班子不团结给换届工作带来的影响是由内到外不断扩展并持续发酵的，直接导致基层党组织软弱涣散。要加大软弱涣散基层党组织整顿工作力度，通过为每个村派驻一个专项整顿工作组，制定切实可行的整顿工作方案，明确整顿目标、任务和措施，解决群众实际问题，调整充实基层党组织，从源头上解决村“两委”班子内耗问题，使“后进村”嬗变为“后劲村”，巩固基层党组织在基层工作的领导核心地位。二是加强农村党员干部教育培训力度。建立健全村干部县、镇、村三级联动的培训格局，把如何协调“两委”关系，如何把村务工作统一到发展农村社会事业，提高农民收入上作为培训重点。在此基础上，创新培训工作举措，充分利用远程教育平台、网络、移动终端优势，使农村党员干部培训实现多元化、数字化和常态化，进一步提高培训质量，提升农村党员干部综合素质，为村“两委”班子成员精诚团结、服务群众奠定坚实基础。三是适度延长村“两委”班子任期年限。根据基层干部群众反映，现行的一任三年制，时间相对较短，“一年磨合、二年干活、三年刚刚出师”的说法虽然有所夸张，但在实际工作中，三年任期确实存在一定的局限性，建议将村干部任期延长至五至六年，让群众的信任有结果，让干部的信心有成绩。
&bsp;&bsp;（五）关于换届选举指导意见落实问题
&bsp;&bsp;&bsp;一是加大对工作组成员换届选举相关法规、条例、政策的培训力度。确保工作指导组成员在组织开展、指导村“两委”换届工作时，对涉及法规、政策达到“一口清”，保证换届选举在正确的组织领导下依法依规开展。笔者在调研中发现，该县路井镇党委在对全体机关干部进行换届选举法规、政策培训后，组织开展专题知识测试，规定测试成绩必须达到满分（00分），准予合格，成绩合格后，才能参与指导组开展工作。没有通过测试的，继续进行测试，直到测试成绩达到满分，这种做法值得学习借鉴。二是做好县级部门的工作衔接。县委、政府要注重工作统筹协调，做好组织、宣传、民政等县级部门的职责分工和工作衔接，充分发挥各部门职能作用，形成各司其职、整体联动、归口管理的工作格局，为村“两委”换届选举奠定坚实的组织基础。