基层官员腐败权力监督制约调研报告

基层官员腐败权力监督制约调研报告

扎紧制度篱笆加大权力监督制约力度

日前，*县*乡*2007年至203年在*村委会任党总支书记、村委会副主任期间，借用不识字村民名誉和外出打工村民名誉申请低保，在当事人不知情的情况下截留村民低保存折，将政府发放给3户农户低保金34430元占为己有。王某受到开除党籍处分，被判处有期徒刑5年，收缴非法所得。*是*县今年来第四位被开除党籍的“村官”。*县纪委监察局近年来不断完善措施，加强执纪监督，在高压反腐态势下，仍有官员以身犯险，主要原因是同等范围的权利没有受到同等条件的制约与监督导致的。

村官虽不是“官”，但他们在利益面前“八仙过海各显神通”，欲望无上限，手法无下限，正说明了腐败与权力滥用与官员级别大小高低无直接关系，主要与权力是否受到监督与制约有关。解决小官大贪，关键在于将权力关进制度的笼子，让权力受到监督与制约。但是现在反腐制度的设计还不够完善，而某些制度在具体落地执行的过程中，又缺乏配套执行的制度，只有把制度建设放在首位，健全各项反腐及相应执行的配套制度，扎紧制度“篱笆”，做好“制度之笼”，用权力来制约权力，实现权力对权力的监督，才能更有利更有效的预防和惩治腐败。

一、导致小官大贪产生原因

（一）客观方面

村官权力相对集中，“权力寻租”有极大空间。近年来，随着农村改革的不断深入，国家对“三农”的补贴力度逐年加大，村官掌握的资金越来越大，权力寻租机会也随之水涨船高，如土地征用补偿款、搬迁补偿款、农村“低保”、“五保”金等成了村官“经济收入”的主要来源。在部分村委会，村委会书记和主任由一人担任，很多情况下是一人说了算，权利相对集中且存在个人主观随意性。如农村“低保”政策，每个村委会“低保”名额有限，谁家能吃上低保，关键一关就看村官，有的村官把“低保”名额分配给自己的近亲；有的分配给与自己关系好的朋友，并从中获得相应的回扣；有的分配给送过东西给自己的人；有的则利用不识字的或者在外打工的名誉申领低保，然后将低保存折留给自己；有的则借给村民吃低保的名誉要求村民在下一届选举时必须选举自己等等，手法多样。惠农政策变身为村官们“权利寻租”、增加“经济收入”的主要方式。

2村（居）务监督委员会委员对村干部缺少监督或监督不力，村官权利未受制约。*县在203年换届之前一直有村民监督小组，对村干部进行监督，换届后根据要求改设村（居）务监督委员会，并于今年八月解决了第五届村居委会换届选举产生的538名村（居）务监督委员会委员的待遇问题，切实解决了村（居）务监督委员会开展工作的后顾之忧。同时对全县54个村（居）委会538名村（居）务监督委员进行轮训，统一制作发放《*县村（居）务监督委员会工作手册》,村监委按季度填报村（社区）党务村务公开管理台账、“四议两公开”民主档案、“三资”管理表册，对村级财务审核、民情民意、重大事情监督、“三务”公开、资产资源管理、村干部履职等监督情况进行简单小结。但是，村（居）务监督委员会委员有的忙于农事、有的忙于打工赚钱、有的财务知识水平及监督程序不了解而监督不了、有的与村官关系“打得火热”、“沆瀣一气”不想监督，所以导致村（居）务监督委员会对村委会干部及财务监督职能缺失，存在不会管和不敢管的现象，少部分村（居）务监督委员会委员可以正常履职，大部分尚不能明白自己的监督职责，不会管的情况为大多数，而不敢管的情形也不在少数，有的根本没有履职。

3村级财务管理不规范，村干部贪腐有可乘之机。乡镇（街道）村两级财务人员工作变动频繁，接交不规范，审计不及时，有些存在的财务问题久拖未决造成积压，且村级组织很少有通过正规学习培训的财务专业人员，财务人员素质普遍低，业务不熟，导致村级个别干部和财务人员不遵守财务法规，不按业务规定进行操作，只凭个人意图办事，发生吃喝浪费严重和借贷款盘压现象。部分村组长，一方面由于其文化水平偏低，难以胜任财务工作；另一方面打着借用公物的幌子，实则占用集体资产长期不还，最终达到个人营利、占有的目的。

4反腐制度建设不健全，预防腐败、制约和监督权利的体制建设仍停留在“雷声大雨点小”的程度。基层小官权力越来越大，纪检、监察机关的打击力度也在不断增大，但现在反腐制度的设计还不够完善，而某些制度在具体落地执行的过程中，又缺乏配套执行的制度，让部分官员钻了制度的空子。

（二）主观方面

基层官员自身法律意识、责任意识、服务意识淡薄，党性动摇，道德失范。一是官员对违法成本估计不足，有部分官员认为贪污达到五万才会判刑，自己贪污只要不超五万不会有事，认为如果被查了主动归还赃款，开除党籍不当官也就罢了。如果不被发现，那么自己可轻松获得不低的收入。二是部分村官当官的主要目的就是去“赚钱”。官员贿选不仅仅存在于高层领导，在基层愈加露骨且肆无忌惮，有的村官因家族势力强大、或者有钱、或者在外有亲人当官，在换届选举过程中存在直接向村民送钱、送烟酒、送东西、承诺送农村低保、送恐吓信等，村民碍于上述原因，很难选到自己满意的村干部。这样一些没有责任意识、服务意识的村干部自然没有党性修养，冲着发财的目的当选村官，上任后不贪是不可能的。

2村官理想信念不够坚定，心里失衡。一是近来惠农政策越来越多，村官的事情也越来越多，接触钱的机会愈发频繁，但是群众的收入水平越来越高，尤其是外出打工的群众回乡盖房十分普遍，村官本是村里能力较强的，但收入水平、生活水平比自己能力弱的群众低，这点严重刺激着村官的自尊与心灵。所以很多村官心里不平衡，具有攀比心理，认为为群众做事耽搁了自己大部分时间和精力，且为村委会付出了极大贡献，而工资收入与自己的付出不对等，所以从惠农资金或者村级财务中套用挪用一部分是理所应当的。这种“理所应当”将他们最初为民服务的宗旨腐蚀殆尽。

3外界的诱惑唤醒人性最深层次的贪婪，部分官员贪欲泛滥不可收拾，将自己引向犯罪深渊。贪婪和恐惧是人的本性，是人最基本、最原始的心理之一。贪婪和恐惧根植于人的心灵深处，一般情况在压制状态下沉睡，但是当官员有了权力之后，则会出现很多主动谄媚献殷勤的功利者，想方设法将干部“拖下水”为他们服务。当官员收到第一次好处时，会在内心告诫自己“下不为例”，但是当有更多的诱惑出现时，很多官员无法克制自己，堡垒从内部攻破，如“温水煮青蛙”般走向不可回头之路。有的小官动辄贪污上百万，则是贪婪成性、欲壑难填。有的官员把贪腐归咎为行贿者“诱惑”自己，导致自己走上犯罪之路，所以对最初引诱官员犯错、贿赂官员的人也要建立严惩制度。

二、解决小官大贪的对策与建议

（一）健全村（居）务监督委会（村监委）委员监督考核及责任追究制度。一是对“村监委”执行的党务监督、公开监督、事务监督、民主理财和干部监督工作分项建立规章制度，让“村监委”有章可循。二是建立“村监委”奖惩制度，对及时“扯袖子”，敢碰硬，能监督的“村监委”委员根据实际给予奖励，如果村干部有违及违法行为发生，在对村干部惩处的同时惩处“村监委”委员，根据实际给予扣除工资补贴及开除“村监委”处罚，用于解决“村监委”不敢监督、监督走过场的问题。

（二）点面结合，解决权力与监督不对等的情况。一是对权利的监督做到横向到边、纵向到底的监督，监督重点不在职务级别，而是在权利，有多大的权利就需要多强的监督力度，无论是“四风”问题、不作为问题还是贪污腐败问题都应监督到位，对权利较大，较集中的“一把手”和管钱、管物的股所级干部重点监督。对涉及审批、土地出让、惠农政策等重点领域重点监督。二是监督方式需多样化。公布监督举报电话和电子信箱，方便群众监督，借助舆论媒体监督，让权力在阳光下行驶。三是变被动接受举报问题为主动深入基层了解问题。借助党的群众路线教育实践活动主动深入基层了解群众诉求，听取群众呼声，从群众中掌握第一手材料，获取群众证据，听取群众意见。及时发现问题，早给干部“扯袖子”、“早打预防针”，这样即监督了干部又保护了干部。四是加强保密措施，为实名举报的群众实施保护措施，对向举报对象实施报复的党员干部加大处罚力度。

（三）健全责任追究制度，对小官身后的“保护伞”严加打击。当下反腐需继续反腐败“零容忍”高压态势，“大小通吃、全盘拿下”，尤其是基层小官一定要破除地方保护主义，把“苍蝇”背后的“保护伞”一同拿下。俗话说：“朝中有人好做官”简洁明了的表现了基层小官要有“保护伞”，才敢横行乡里，才能够得到更多的晋升机会。一个“大老虎”出事可以迁出很多“苍蝇”，因为在这个“大老虎”身后有很多附庸，而一只“苍蝇”出事一般会因主动配合调查而被轻判，有的即使入狱也能有各种理由监外执行，有的只需等风头一过就没事了，用为“苍蝇”的背后有“保护伞”，这把“保护伞”不倒，“苍蝇”是拍不尽的。所以，“拍蝇”需追查小官身后的“保护伞”，也需地方领导破除地方保护主义，不怕揭丑亮短，敢于碰硬，深挖案源，揪出身边隐藏的“老虎”，还地方政治一片清明。

（四）完善法律法规，加大对行贿者的惩处力度。根据刑法第389、390条规定，行贿0万元，如果没有其他的加重或从轻减轻情节的话，一般是5年以下有期徒刑或者拘役。但是，如果行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以减轻处罚或者免除处罚。这样轻微的惩处力度无法制止行贿者的行贿脚步。除了官员主动索贿外，没有行贿，就没有官员的受贿，无论是官员索贿还是被动受贿，行贿的人必有所求，尤其是有违社会规范的事情，行贿的金额会更大，方式更多，有的甚至利用卑劣的手段引诱官员犯错，很大一部分官员也是在行贿者的慢慢的腐化引诱中万劫不复的。所以，根据实际情况，应完善法律法规，加大对行贿者的惩处力度。

（五）健全党务、村务、财务“三公开”制度，发挥“村监委”职能和群众监督作用。当下，村级“三公开”流于形式，主要负责人担心权力阳光化将受到制约，所以很多公开内容重形式无实质，涉及钱财物的基本不公开，公开工作的拒腐防变的作用没有得到更好地发挥。健全公开制度，把“三公开”纳入科学发展观考核范围，适时监督，对公开不到位、公开工作流于形式的部门单位和村（居）委会公开曝光批评。

综上所述，具有一定权利的官员，其贪腐、堕落行为的发生与发展，除却他本人心理失衡、免疫力低下或丧失，没能抵制住“花花世界”的诱惑之外，最为关键的是两条，即制度的问题和监督的问题。制度有漏洞，抑或执行不得力，贪腐者就会“趁虚而入”。监督不到位，或者监督缺位、监督失灵，贪腐者就会胆大包天，甚至胆大妄为，无所顾忌。除了依靠官员自我约束、提升党性修养等软制度外还需完善监督和制约这两项硬制度，以制度管人，才能有效预防腐败。