威海市编办
乡镇政府是政权体系的重要组成部分，处于行政管理体制中的最前沿，直接面对超过9亿的农村人口，关系国家经济和社会发展全局，具有重要地位和作用。近年来，威海市积极探索镇（街道）行政管理体制改革，不断推进省级经济发达镇试点，取得了一定的成绩。随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，乡镇政府面临着许多新的问题和困难，对基层政府执政能力和服务水平都提出了严峻的考验和挑战。
一、威海市主要做法
近年来，根据中央和省的改革部署，威海市按照“全域城市化、市域一体化”和“产业强市、工业带动、突破发展服务业”的总体发展思路，紧紧扭住转变政府职能这个核心关键，扎实推进镇（街道）行政管理体制改革，着力优化基层管理机制体制，着力加强和改进政府在发展经济、创新管理、服务民生、推进民主等方面的职能作用，把管理服务重心下沉到镇和街道，下沉到农村和社区，取得了明显成效。20年威海市被中宣部、中央编办确定为全国乡镇机构改革四个典型地区之一，改革做法和经验被新华社、中央电视台、经济日报等中央主要新闻媒体进行了集中宣传报道。
（一）着力转变政府职能。一是转变抓经济的角色方式，推动职能由越位向本位靠拢。克服过去单一抓经营、搞项目、跑招商的做法，镇级政府经济工作方式由“管微观”向“谋宏观”转变，把抓经济工作的着力点转向典型示范引导、提供政策咨询、营造良好发展环境和生态环境上来。科学制定农村和农业发展规划，结合区位优势和产业特色，在内陆镇重点培育种养殖和“农家乐”休闲观光等产业基地，在沿海镇重点发展海产品养殖加工和“渔家乐”休闲观光等优势项目，扶持壮大农民专业合作社，扎实开展扶贫开发和包村驻村工作，积极推进医疗健康、家政养老、体育休闲等新兴服务业向基层延伸，有力推动了传统产业转型升级，城镇和农村人均可支配收入提高到394万元和76万元。二是完善社会管理机制，推动职能由错位向正位转变。坚持依法行政，大力推行党务政务公开，全面推行镇级政府权力清单和村级小微权力清单制度，严格按照法定权限和规范程序履行职责，自觉主动地接受群众监督。将网格化管理引入镇（街道）社会综合治理、安全生产管理、食品农产品质量监管和环境保护等关键环节，健全完善综合治理体系，逐步清除了管理盲区和死角。充分发挥村（居）民自治组织在农村和城市社区管理中的主体作用，引导基层群众积极有序参与农村事务管理，实现了镇（街道）行政管理与村（居）民自治的有效衔接和良性互动。三是突出公共服务职能，推动职能由缺位向到位回归。提高基层公共服务产出规模效益，城区和农村各项社会保障和救助标准全省领先，养老、医疗保障在全省率先实现城乡统筹和市域统筹，各区市全部通过全国义务教育发展基本均衡县验收，人均卫生资源和主要健康指标位居全省前列，确保改革发展成果由基层群众共享。改革完善政务服务产品提供方式，在城市社区建设了2349居家服务呼叫中心，建立健全了市、县、镇、村四级政务服务（便民服务）体系，扎实推进“互联网+政务”服务，自206年下半年起，按照“做实村居、做大镇街、做强区市、做优市级”的改革思路，在梳理公共服务事项的基础上，镇（街道）启动了“一门式”便民服务体系改造，市级以下面向自然人的行政许可、公共服务等审批或受理事项集中纳入镇级便民服务中心，将其打造成为服务基层群众的“主阵地”，进一步实现同城联办和异地通办，打造“5分钟便民服务圈”，着力提升基层群众对政府简政放权的“获得感”。
（二）创新基层管理体制。一是按照权力和責任相一致的原则，理顺区市和镇的事权关系。建立行政权力清单和政府部门责任清单制度，明晰不同层级之间的权责边界，明确凡是法律、法规规定由县级政府承担的职责，不得转嫁镇级政府承担;确需镇级政府配合完成的工作，要明确权利与义务关系，赋予相应的办事权限，提供必要的财力保障。结合推进“放、管、服”改革，梳理下放了与镇政府（街道办）职责任务相适应的部分管理权限，如老年优待证核发、镇区新建住宅小区命名更名审核、就业失业证核发、农业机械维修技术合格证书核发等，较好地解决了镇级统筹协调能力与所承担的职责任务不相适应的问题。二是按照财力和事权相匹配的原则，加大财政支持力度。合理划分区市、镇（街道）收入范围和支出责任，通过奖励、补贴、扶持等措施加大财政转移支付力度，优化镇级财政收支结构，增强了基层“造血”功能和镇级财政保障能力。例如，乳山市将原属市级收入范围的城市维护建设税、契税和耕地占用税下划，作为镇（街道）财政收入，镇级财力与所承担的职责任务不相适应的矛盾得到明显缓解。三是理顺区市部门与镇级政府条块管理关系，改进调整考核评价体系。对镇级的考核由区市党委、政府统一组织，清理规范了涉镇（街道）的达标评比和“一票否决”事项，使基层干部腾出身子、抽出时间、集中精力，深入群众研究解决问题，办实事、办好事。
（三）优化配置机构编制。一是规范设置镇级机构。200年改革，把原来设置重复、职能交叉的机构撤销，把业务相近、性质相似的机构进行合并，把业务单一、工作量相对较少的机构进行挂靠;同时，将原由机关承担的具体性、事务性工作下放给事业单位，将事业单位承担的行政管理职能收归机关。206年又按要求进一步强化了乡镇安全生产、乡村规划建设、环境保护和乡村道路安全监管等职责。改革后，镇级党政机构设置5-6个综合性办公室（党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、安全生产监督管理办公室、乡村规划建设监督管理办公室、社会治安综合治理办公室），事业机构一般设置5个综合性服务中心（农业综合服务中心、财政经管服务中心、社会保障服务中心、计划生育服务中心、文化体育服务中心）。二是重新核定镇级编制总量。对全市72个镇（街道）的行政编制和事业编制总量进行重新核定。三是严格按规定配备镇（街道）干部。镇级党政工作机构、事业机构的规格职数和干部配备均严格按省规定执行。
（四）合理调整人员结构。一是坚持以岗定人。建立健全了实名管理制度，将全市镇（街道）机关事业单位在职人员全部纳入实名制管理，并在政务网站上进行了公示。建立了机构编制、人员与财政预算相结合的管理机制和部门联动机制，加大检查力度，堵住违规进人和超编进人漏洞。二是坚持按需设岗。为解决基层普遍存在的干部队伍断层、知识技术老化、管理服务跟不上等问题，在进人计划上大力向镇、街道基层一线倾斜，206年镇级机关用编进人计划占全市计划的347%，207年增加到577%。对镇级机关公务员职位，降低报考门槛，采取不限制工作年限和经历、不限专业、单独划定笔试合格分数线等措施招考，进一步吸引优秀毕业生扎根基层。目前，镇级机关事业单位编制利用率已由204年的782%提高到86%。三是坚持公开竞岗。为加强基层干部队伍建设，通过下派上挂，205年从市直部门选拔8名优秀年轻干部担任镇长，206年上半年从乡镇领导班子选拔20名优秀年轻干部，到市直综合部门挂职锻炼半年。各区市也采取多种形式促进双向交流，从优秀村（居）党支部书记中公开考选镇（街道）公务员，把一批政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、能够带领群众干事创业的优秀人才充实到基层干部队伍中，为镇（街道）可持续发展提供了可靠的人才保障。
（五）积极推进荣成市成山镇省级经济发达镇试点。一是扩大财权，解决有钱办事的问题。根据成山镇经济社会事业发展，逐年完善财政和项目建设配套制度保障，调整、提高转移支付额度，206年镇级一般公共预算收入273亿元，比试点前增加230%。二是改革人事权，解决有人办事的问题。适当调增部分编制，优先安排用编进人计划。加强领导班子建设，镇党委书记按副县级配备，从市直机关选派业务骨干到试点镇挂职锻炼。县级派驻机关实行双重管理体制，其主要负责人的管理、考核及调整充分尊重镇党委、政府的意见。三是下放事项，解决责大权小问题，在首次下放57项行政权力的基础上，又将35个市直部门72项行政权力、057项行政处罚、44项行政事业性收费事项委托授权给以成山镇为核心区的好运角旅游度假区管委会统一承担，完善了区镇一体服务模式。
二、目前存在问题
虽然威海市在改革工作中取得了一定的成效，但与农村社会经济发展相比、与人民群众生产生活需要相比，还有较大差距，主要表现在基层政府权责不一致、管理体制不顺畅、机构设置不合理、人员编制不充足、晋升空间不宽阔、运行机制不灵活等。
（一）基层政府承担的职能多、负担重。随着经济社会发展的不断加快，镇级政府基础设施建设管理、老旧村居改造和教育、环境卫生、公共安全等方面的开支逐年加大，财权和事权不相匹配的问题日益凸显，特别是一些经济欠发达乡镇，这一矛盾比较尖锐。在扩大镇级管理权限的同时，基层工作负担日益繁重。例如，207年全省统一要求镇级加强安全监管和环境保护职责，未明确增加镇级行政编制总量和财力保障，财政转移支付机制未及时完善，基层压力较大。同时，镇级“一票否决”事项主要包括人口和计划生育、社会治安综合治理、环境保护、安全生产、食品安全5项，但其他一些上级部门业务考核干预仍然存在，进一步加剧了基层工作负担。
（二）基层政府行政事业编制资源短缺。乡镇承担着县级以上党委政府、机关层层布置下来的大量工作任务，形成了“上面千条线，下面一根针”局面。200年乡镇机构改革后，经过7年的发展，乡镇政府管理服务对象数量翻倍增长，人员疲于应付，力量不足问题日益凸显，一些重点镇、中心镇、发达镇尤为突出。以环翠区张村镇为例，200年，张村镇户籍人口286万、常住人口58万，根据《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》，列为二类乡镇，按照核编标准下限核定行政编制30名、事业编制34名;207年底张村镇户籍人口324万、常住人口0万，户籍人口略微增加，常住人口翻倍增长，现有人员编制已无法满足基层实际工作需要，亟待充实加强。
（三）基层事业编制人员待遇不平衡。基层干部队伍中，事业编制人员占到在编总数一半以上，很多同志在工作中发挥着关键和骨干作用。但受年齡、学历等限制，无法参加公务员考录，也不能提拔担任乡科级领导职务或非领导职务，一些同志产生了“船到码头、车到站”的思想，工作热情不断降低。同时，在实际工作中，镇党委政府在人员使用上，不分行政事业，人员统筹使用，但是受政策因素影响，事业人员不能享受职务与职级并行、车改补贴等政策，无法享受与镇级公务员一样的经济待遇保障，很大程度上影响了工作积极性。
三、有关意见建议
（一）进一步明确乡镇政府职能定位。中办发〔207〕号文件明确了乡镇政府公共教育、劳动就业等9类公共服务职能，并提出重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限。建议从省级层面加强改革顶层设计，进一步明确乡镇职能定位，统筹改革乡镇机构和岗位设置，推进镇级权责清单制度和公共服务事项标准化建设，确保镇级政府职能落实到位。
（二）进一步扩大乡镇政府管理权限。扩大镇级管理权限应充分考虑成本和管理因素，选择县级管理不便、成本不高和乡镇管理更加便民的项目，因地制宜、有步骤分批次地进行，并相应下放一定的财权和编制。明晰上级派驻机构监管责任与镇级政府属地管理责任，健全完善镇级政府与派驻机构的协调联动机制，适当增强镇级政府在派驻机构经费保障、日常考核、人事任免等方面的“话语权”，加强派驻机关与乡镇工作的衔接融合。同时，进一步压缩镇级评比达标事项，完善对镇政府的考核评价方式，减少“一票否决”等定性考核，尽可能为乡镇干部“松绑减负”。
（三）进一步优化乡镇政府组织体系。根据实际工作需要，建议省里适时组织对乡镇（街道）编制重新核定，按照“因事设岗、以岗定编”的原则相应提高编制核定标准，统筹调剂使用镇级行政编制资源;并在设计编制核定要素时，将常住人口与户籍人口数量一并予以统筹考虑，提高编制标准的科学合理性。
（四）进一步加强基层干部队伍建设。为充分调动基层干部工作积极性，可探索推行定向考录，参照换届时从“三类人员”中考录乡镇公务员的做法，由各县（市、区）结合各乡镇实际情况，针对部分35周岁以上45周岁以下乡镇工作经验丰富的事业单位骨干人员，拿出一定比例的职位定向考录乡镇机关公务员，以解决按正常公务员考试渠道无资格报考、工作能力强与考试基础差相矛盾等问题。加快推行事业单位管理岗位职员等级晋升制度，落实事业单位车改补贴政策，让表现优秀的事业编干部可以直接得到提拔机会，或在经济待遇上能够享有相应的保障。同时，考虑到乡镇（街道）干部的工作特殊性，如节假日经常被森林防火、防汛抗旱等工作占用，加班加点较多，经常下乡包村包片、工作地点距家较远等，建议适当提高乡镇（街道）工作人员补贴标准，提高工作积极性，为基层干部提供良好工作环境。
关键词：乡镇政府?管理体制?考核评价
文章来源于：机构与行政