张毅
摘要：205年2月，湖南省新田县被确定为全国59个农村承包土地的经营权抵押贷款试点县之一。两年多来，该县相关职能部门积极探索、大胆实践、反复调查论证，成功设计出了“农村土地经营权流转证”，有效地破解了利用土地经营权利进行融资抵押的问题，使新型农业经营主体“贷款难”问题迎刃而解，并取得了初步成效，可在全国推广提供经验借鉴。
关键词：农村承包土地经营权；抵押贷款；信贷政策；新田模式
DOI：03969/ss003-9032080306
中图分类号：F832文献标识码：A文章编号：003-903（208）03-0042-07
一、我国与湖南省农地金融的实践情况
988年，贵州省湄潭县在全国范围内率先成立土地金融公司，正式开启了我国农地金融模式的探索之路，学术界称之为“湄潭实验”。试验初期，湄潭县的土地抵押融资取得了一定成绩，由于抵押对象是非耕地的使用权，在当时成功地规避了法律风险。但是，该模式显得过于超前，而且相关的制度安排不尽合理，最终导致了试点工作的失败。截至997年末，湄潭县土地金融公司共累计形成不良贷款550万元，被相关部门予以撤销，公司的资产负债并入当地的农信社。204年，湖南新田等8县被湖南省确定为全省“农村土地确权颁证和农村承包土地的经营权抵押贷款试点县”。205年2月，该8县经全国人大常委会授权，被国务院指定为全国农村承包土地的经营权抵押贷款在湖南地区试点县。试点工作开展两年多来，相关职能部门积极探索、大胆实践，经反复地调查论证，成功地设计出了“农村土地经营权流转证”，有效地破解了利用土地经营权利进行融资抵押的问题，使新型农业经营主体“贷款难”问题迎刃而解，为农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作成功着陆奠定了坚实的基础。
二、农村土地“三权”分置改革“新田模式”基本情况
随着农村土地改革的推进，按照从“两权分离”到“三权分置”，从“集体所有、农户承包经营”到“集体所有、农户承包、多元经营”的农村土地改革目标和要求，借土地要素资源来增加融资功能，促进农民增收，是传统农业向现代化农业转型，实现农业产业化、规模化发展的必然选择。新田县位于湖南省南部，是国家扶贫开发工作重点县，湖南省革命老区县。全县人口43万人，其中农业人口占比80%以上，是典型的农业县。204年，新田县被湖南省列为“农村土地确权颁证试点县”，为做好农村土地确权颁证等“三权分置”改革，新田县依托“农地试点”，主要在以下两方面进行了探索。
（一）丈量地权，全面推进确权登记
新田县县委、政府成立了县委书记任顾问、县长任组长的领导小组，从全县抽调20多名精干力量分成4个小组进村入户，聘请专业测绘队限期完成外业调绘、矢量化以及农村土地信息数据库建设，印发20多万份宣传资料到乡镇，村组现场释疑解答，通过电视、网络、广播、短信及各类动员会、宣传会、座谈会扩大影响，坚持《承包信息公示》确认到户到人。将全县万多份土地承包档案分门别类装订成册，登记编号，做到了“一乡一柜，一村一档，一组一卷，一户一页”，完成全县322万亩农村耕地的确权登记工作。为方便百姓流转土地、增加收入，在县、乡镇和村级三个层面都建成了高标准的农村土地流转服务中心或土地流转服务站。据统计，在整个农村土地确权登记的过程中，全县共投入了400多万元的工作经费全速推进，基本上做到了统筹协调到位、政策细化到位、技术力量到位、质量标准到位。质量上主要是把好了现场指认关、农户确认关、矛盾调处关以及地块、面积、位置、四至、权属的公示关，确保地籍图电子数据的真实、准确，为颁证工作和融资抵押提供完整的信息数据和证件资料。
（二）创设地证，有效实现土地流转
经过反复的磋商、调查、论证，新田县创造性地设计出台了《农村土地经营权流转证》。《农村土地经营权流转证》是由当地人民政府授权农村土地确权颁证管理部门根据农村土地承包经营权证和农村土地流转合同向新型农业经营主体再次确权认可土地流转权利而颁发的权属证明，主要流程是自然人（农户）委托村两委或托管公司流转土地，村两委或托管公司与新型农业经营主体签订流转合同，新型农业主体凭流转合同向政府确权颁证管理中心申领土地经营权流转证并凭流转证向银信部门贷款（见图）。
204年9月，新田县《农村土地经营权流转证》第一本证正式向境内东升农场颁发，目前，新田县2个乡镇32万多亩耕地有一半多都已经流转了经营权。在工商部门登记注册的新型农业经营主体有600多家，已发放《农村土地经营权流转证》85本，涉及耕地流轉28万多亩，惠及贫困人口20000多人，占全县建档立卡贫困人口的24%，还有00多家的新型农业主体正在排队申报《农村土地经营权流转证》。方便快捷的融资通道极大地调动了农民群众的积极性，人们自发成立专业合作社或规模流转土地创业就业，新型农业经营主体呈现出蓬勃发展的良好势头。
《农村土地经营权流转证》的设计出台是新田县开展试点创新取得成效的关键所在，流转证解决了试点过程中面临的不少困难和问题，无论是观念上的还是政策上的“瓶颈”都得到了有效的破解。它不仅具有实用性、可操作性，而且具有前瞻性和广普性，特别是对当前全国农村土地“三权分置”改革具有积极的借鉴意义和推广价值。从实践的层面看，主要是较好地解决了以下几个方面的问题：一是解决了新型农业经营主体融资抵押的问题。《农村土地经营权流转证》有效地解决了新型农业经营主体“贷款难”的问题，为推动农业和农村经济的发展进行了创造性的构想。二是解决了政策层面的合规性问题。《农村土地经营权流转证》符合《物权法》等相关法律的规定，在法理上可行，新田县人民政府也愿意创新实践，特别是205年2月27日，经全国人大常委会授权后，《物权法》和《担保法》的相关条款在试点地区试点期限内暂时调整，更为试点工作开通了绿色法律通道，通过土地经营权融资的渠道被有效地激活。三是解决了农民群众的思想认识问题。《农村土地经营权流转证》出来以后，广大农户的《农村土地承包经营权证》仍然由农户自行保管，也不需要农户在新型农业经营主体办理抵押贷款时提供签字画押手续，避免了农民群众潜在的排斥意识，有效地提高了广大农民参与试点的积极性。四是解决了农民群众的脱贫问题和就业问题。新型农业经营主体凭《农村土地经营权流转证》抵押贷款，方便、快捷，从根本上解决了困扰经营主体壮大发展的资金难题，客观上开辟了农业产业做大做强的绿色通道。
三、农地金融“新田模式”试点创新情况及主要成效
（一）农地金融发展及信贷政策试点创新情况
自206年新田县农地抵押贷款试点工作开展以来，人民银行永州市中心支行和新田支行积极作为，在地方相关部门和新田县委县政府的的大力推动、积极配合下，经过一年多努力，试点工作取得了阶段性成效。新田“一套证书、两份保险、三种土地流转模式、四种价值评估方法、五大银行参与”为主要內容的“新田模式”和经验做法多次在上级会议上作交流发言。207年2月，湖南省两权抵押贷款试点工作推进会在新田召开，农地抵押贷款“新田模式”得到充分认可。其主要措施：
三个服务平台+三种流转方式+一个融资载体，从根本上解决利用农村土地经营权融资“怎么融”的关键和核心问题
首先，政府在新田辖内县、乡、村三个层面构建完整的农村土地流转服务平台，帮助农民群众流转土地经营权来增加资产性收入。其次，在实践运行当中摸索出三种较为科学合理的土地流转方式：农民群众委托村两委向新型农业主体流转、农民群众委托托管公司向新型农业主体流转、农民群众自行成立农村土地专业合作社自主经营或以入股方式参与新型农业经营主体合作经营。再次，创造性地设计了《农村土地经营权流转证》，并制订完善了《新田县农村土地承包经营权抵押贷款实施细则》。
2四种评估模式解决农村土地的经营权融资“融多少”的问题，逐步建立健全稳定的定价机制
新田县结合行业、产业和地域特点，对农村承包土地的经营权价值评估采取了四种定价模式。模式一：承贷银行内部定价。贷款额度=人品+成本*（50～70%）。本种模式主要针对家庭作坊及小规模自主经营模式。模式二：借贷双方协商定价。贷款额度=人品+成本+土地经营权价值（年均土地净收益*剩余经营年限）。在县政府指导性的土地流转“基准价”基础上，借贷双方对附着物价值、流转耕地规模和产出、项目市场前景等因素进行协商评估确价。模式三：政府平台定价。贷款额度=人品+（附着物+附加物）*50%+土地经营权价值（年均土地净收益*剩余经营年限）。政府确权颁证管理部门设立农村承包土地经营权价值评估机构，建立交易定价平台进行价值评估定价。模式四：市场评估定价。市场定价主要通过三种方式确定，一是引入第三方专业评估机构进行农村承包土地的经营权价值评估。二是由出让方通过县农村土地流转信息平台或互联网招拍挂形式，进行竞价确定农村承包土地的经营权价值，增加土地经营权的融资权重比例，再综合其它因素，如投入成本、产出效益等综合定价。三是由银信部门和土地流转中心成立评估委员会，对流转土地的经营权进行区间评估定价，最后由承贷银行最终确定贷款额度。
3五项措施解决利用农村土地经营权融资抵押风险“怎么防”的问题，建立健全科学合理的风险防控管理体系
一是建立风险补偿基金。由县财政预算拨款，设立了“新田县农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金”专户，首期规模600万元，在所有涉贷金融主体按规模大小各自开设“风险补偿基金”专户，后期按∶0的比例配资。二是提取风险准备金列入税后利润抵扣。承贷银行建立“农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿准备金”，每季度根据贷款规模按一定比例计提，一旦农村承包土地经营权抵押贷款出现风险，经相关部门审核认定后核销，后期交税时进行抵扣。三是从银行计提的呆账、坏账准备金中核梢。目前，各银行包括地方法人机构都计提了相当规模的呆账、坏账准备金，鼓励农商行从已计提的呆账、坏账准备金中核销，要求国有银行分支机构积极主动向上级行申请核销。四是建立“农地”经营权抵押贷款风险保障制度。银行依托政策性融资担保机构对“农地”经营权抵押贷款进行担保；由政府协调以较低费率或政府对保费进行全额补贴的形式，建立贷款风险保险制度，一旦出现贷款风险时，由保险公司进行补偿。五是建立由政府主导的农村土地经营权托管公司。从两条路径铺设防控体系，在政府平台农村土地经营权托管公司组建政策性农地贷款保险公司，对农地经营权抵押贷款进行风险保险；对新型农业经营主体因多种原因不能继续维持正常经营生产的，经法院裁定以土地附着物及附加物折价评估抵偿农户权益和银行部分贷款后，其土地流转经营权经债权银行同意暂由政府主导的农投公司接管，并由农投公司进行公开招投其它农业主体接盘运营，接管期间产生的成本支出由农投托管公司、银行和村委或村民协商解决。
（二）基本成效
新田县试点工作开展以来，取得了较好成效。一是农村土地要素资源有效激活，农村承包土地的经营权抵押融资通道全面打开。目前，新田的农村土地确权工作已全部完成，为“农地”抵押贷款试点工作打下了坚实基础。截至206年末，通过三种流转方式已经流转耕地7万余亩，占全县耕地总面积50%以上，全县累计发放农地抵押贷款5203万元，余额748万元，新田农村土地要素已被有效激活，农村承包土地的经营权抵押融资通道全面打开。二是新型农业经营主体蓬勃发展，农业产业不断壮大。通过广泛宣传和集中授信仪式的示范效应，新田新型农业经营主体呈现蓬勃发展的良好势头。据统计，206年末在工商部门登记注册的涉农企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户已达640余家，正在申报认领和办理工商登记注册的新型农业经营主体有近百家之多，新田县境内以富硒冠名的蔬菜、大米、烤烟、菌业、药材、大豆等农业产业基地也在不断涌现，农业产业发展不断壮大。三是助推脱贫攻坚，惠及民生的良性机制逐步形成。新田“农地”抵押贷款试点工作的开展，使广大农户特别是贫困农户不仅获得了土地租赁收入，还获得了就业机会，促进了农户增收和长效脱贫；同时，还重点扶持了一批金融扶贫示范企业，实现了金融支持产业扶贫，新田县“农地”试点助推脱贫攻坚，惠及民生的良性机制逐步形成。
四、农地金融“新田模式”存在的困难及潜在风险
（一）确权颁证基础工作滞后
农村土地确权颁证整体进度缓慢已成为影响“农地”抵押贷款试点工作深入发展的一个薄弱环节，致使广大农户还无法充分享受“农地”抵押贷款试点的改革成果，也制约了贷款整体规模的扩大。新田试点创新设计《农村土地经营权流转证》，以新型农业经营主体作为抵押贷款试点的突破口，其中一个重要原因也是确权颁证工作尚未到位，直接大规模面向广大农户存在法律制度和操作层面的困难。
（二）非涉农银行政策支持滞后
目前，各银行机构虽然都已经参与了“农地”试点工作，但基本是从履行社会责任，完成政策任务的角度出发，没有将其作为一种可持续的商业模式。从目前的情况看，除农商行制定了较为完善的管理办法和贷款实施细则外，其他银行特别是非“涉农”银行机构都没有出台相应的管理办法和贷款实施细则，不利于该项业务后续的全面开展。
（三）土地经营权价值评估滞后
一方面，如新田县没有统一规范的土地承包经营权价值评估机构，在实际操作中，全省层面缺乏评估流转土地承包经营权价值统一标准和操作程序，土地价值难以准确界定。另一方面，评估人员缺乏专业性。虽然一些试点县创新推出了土地经营权定价评估模式，组建了相关评估小组，但大部分试点县在土地经营权价值评估这方面仍在探索阶段，缺乏实践经验，且评估人员普遍缺乏专业培训，对农村要素资源和农产品市场信息了解不足，难以从专业的角度进行分析评判，对同一种类不同主体的经营权价值评估存在出入。
（四）风险补偿配套措施滞后
一是农业保险覆盖面低。目前全省暂无专业的农业保险开办机构，部分国有商业保险公司介入，但因费率较高和赔付额偏低等因素，银行不愿受理农地经营权抵押业务；而其他商业性保险公司因风险原因不愿介入，导致农业保险覆盖面较低，抵押各方利益无法得到保证。二是涉农担保机构较少且业务发展缓慢，仅极少部分农地经营权抵押贷款获得担保公司担保。基于以上风险考虑，银行对开办农地经营权抵押贷款业务态度较为审慎。
五、政策建议
（一）完善农地流转基础设施
由政府成立规范统一的土地承包经营权价值评估机构，设立县（市）、乡镇、村三级土地流转中心或流转服务站，建立土地价值专业评估制度，并组织对评估人才进行培训，提高其专业素质，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，为农地价值评估创造便利条件。完善农村土地流转价格引领机制，健全农村承包土地经营权抵押登记和评估交易体系，搭设集中统一的业务交易平台，由承贷主体和交易中心合署办公，从而提供基础支撑。
（二）健全多层次的贷款风险分担机制
一是发展农村金融担保体系。加快成立农业信贷担保机构，由政府出资成立农业担保基金，鼓励和支持各县市建立财政入股、社会参与的农业融资担保公司，乡镇设立农村大户等发起的担保组织，探索建立合作性的村级融资担保基金，为农地抵押贷款提供担保和反担保，降低农地抵押贷款的信贷风险。二是完善农业保险机制。建议参照国外农业保险的经营模式，为商业保险机构开展农业保险提供财政补贴，建立农业保险风险基金，提高保险机构参与积极性；积极组建各种政策性农业保险机构，通过税收减免、财政补贴等方式，引导保险公司放宽农业保险范围，设计开发有关农地抵押贷款的保险品种，加大农业保险理赔力度。
（三）加大信贷产品创新力度
金融支持是推动农村承包土地的经营权抵押贷款最好的“铺路石”和“导火线”。试点前期，各金融机构发放贷款要区别一般性的经营性贷款，不仅要在政策上倾斜，还要在投放环节上简化手续，高效、快捷地解决新型农业经营主体的融资难题。根据试点进展情况，及时跟进信贷产品创新，始终发挥金融在“试点”工作中的核心推动作用。同时，不论是优惠的信贷政策，还是农村土地的抵押权利，都要向农民群众讲清楚。要让老百姓真正明白农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，要特别强调经营权流转以后，连同土地上的附属权利一并流转，但所有权和承包权没有发生改变。对单个农户持《承包经营权证》办理贷款的也要将贷款流程宣传清楚，便于老百姓快速融资。
（四）及时推广具有借鉴经验的做法
试点证明《农村土地经营权流转证》很好地解决了新型农业经营主体抵押贷款的问题，具有很强的针对性、实用性和可操作性，是可以推广和复制的。但这种方式不能仅仅停留在各级地方政府认可的层面，在特定的行政区划内受到法律的保护，建议将其上升到国家层面统一印制全国性的《农村土地经营权流转证》，可配合全国统一的农村土地信息数据库系统联网查询。同时，并统一印制规范性的农村土地经营权流转合同，在全国范围内规范操作，就像农民手上的《农村土地承包经营权证》一样，认可《农村土地经营权流转证》的法律属性，这样既能有效地激活农村土地快速流转的积极性，又为新型农业经营主体快捷融资，促进我国农业产业提质、农民增收，实现传统农业向规模化现代农业转型。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
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文章来源于：海南金融