关于行政机关负责人出庭应诉的调研与思考
摘要：近年来，在党中央、国务院加强法治政府建设的推动下，行政机关负责人出庭应诉机制越来越受到各级党委政府的重视，并得到了社会的广泛认同。从审判实践来看，行政机关负责人出庭应诉的比率较前有了大幅的提升，并在促进行政机关依法行政、推动实质化解行政争议、推进阳光政府建设等方面发挥出了重要作用，收到了良好的司法和社会效果。但另一方面，现有机制在实际运行中也暴露出一些问题，值得进一步检视、探索并加以完善。
关键词：行政机关负责人出庭应诉调研思考
一、取样：镇海区行政机关负责人出庭应诉基本情况
镇海区人民政府于2007年0月7日在全市较早出台了《镇海区行政首长出庭应诉工作暂行办法》，2008年3月9日，在樊友金诉宁波市公安局镇海分局治安处罚案件开庭审理中，区委常委、区公安分局局长王雅宁出庭应诉，为镇海区首件行政机关负责人出庭应诉案件，故本文以镇海区2008年月至203年6月份行政机关负责人出庭应诉情况作为取样对象。
行政机关负责人出庭应诉率
根据《镇海区行政首长出庭应诉工作暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第六条规定，行政首长应当出庭应诉的案件包括：本年度第一件行政诉讼案件；群体性行政诉讼案件；单独提起的行政赔偿案件；社会影响重大复杂的行政诉讼案件。据统计，2008年至203年6月，根据《暂行办法》规定，行政机关负责人应当出庭应诉案件3件，实际出庭应诉7件，出庭应诉率为548%[]。分年度统计情况如下表。
年份
应出庭数
实际出庭数
出庭应诉率
2008年
6
667%
2009年
6
667%
200年
6
3
50%
20年
5
3
60%
202年
5
4
80%
203年6月
3
5
67%
从分年度统计情况来看，行政机关负责人出庭应诉率呈逐年上升趋势，特别是自200年开始，行政机关负责人出庭应诉率上升较为明显。为更直观的体现行政机关负责人出庭应诉率的变化情况，可参考下图。
2行政机关负责人实际出庭应诉行政机关
2008年至203年6月，镇海区行政机关负责人出庭应诉案件主要集中在公安分局、劳动局、国土局等行政机关，其中区公安分局局长连续三年出庭应诉，出庭应诉率达到00%；各镇、街道及区人民政府、市级行政机关行政首长出庭应诉情况较差，出庭应诉率均为0%。具体行政机关负责人出庭应诉的行政机关分布情况见下图。
公安分局
7%
国土分局
2%
劳动局
23%
安监局
6%
环保局
6%
建交局
8%
财政局
6%
规划分局
6%
农业局
6%
行政机关负责人实际出庭应诉数
3异地管辖案件行政机关负责人出庭应诉情况
近年来，宁波地区开始实施行政诉讼案件异地管辖制度，即将当地人民政府为被告的案件交由异地基层法院审理，2008年至203年6月，镇海法院每年平均受理5件以上实施异地管辖的行政诉讼案件，其中，仅202年即受理0件异地管辖案件，占全年行政诉讼案件收案数的三分之一左右，迄今在异地管辖行政诉讼案件中，尚无行政机关负责人出庭应诉案件。
4行政机关负责人主动出庭应诉情况
根据《暂行办法》规定，除该办法第六条规定的行政机关负责人应当出庭应诉的案件以外，其他行政诉讼案件属于无硬性要求行政首长出庭应诉的案件。从镇海法院近几年行政机关负责人出庭应诉情况来看，仅有两件案件属行政机关负责人主动要求出庭应诉，仅占出庭应诉案件总数的8%。
5行政机关负责人出庭应诉案件审理情况
2008年至203年6月，镇海法院审理的行政机关负责人实际出庭应诉案件中，经协调后原告主动撤回起诉案件数2件，协调撤诉率仅为8%；判决行政机关败诉案件件，败诉率仅为58%，相比较的是，其他行政机关负责人未出庭应诉的案件败诉率为68%,对比明显；除原告主动撤诉及判决被告败诉案件外，原告均提起上诉，上诉率高达933%，部分案件当事人在裁判生效后继续上访、信访，或提起连环行政诉讼，案结事未了情况比较突出。
二、调查：存在问题与负面影响
从第一部分调取的相关数据来看，镇海法院行政机关负责人出庭应诉工作尽管取得了较大的进展，但也存在不少问题，有些问题甚至已经严重影响到该项工作的深入开展，主要表现在：
不同案件类型、行政领域、行政级别出庭应诉不均衡。在行政机关负责人已经出庭应诉的案件中，应当出庭应诉的多，主动要求出庭应诉的少，出庭应诉主动性较差；有的机关（如区公安分局，浙江省公安系统对负责人出庭应诉工作有单独考核）自2008年以来所有负责人应出庭应诉案件均能出庭应诉，而有的行政机关负责人出庭应诉率为零；被诉具体行政行为存在较为明显问题的案件负责人出庭应诉少，法院可判决其胜诉的案件负责人出庭应诉多；以区人民政府为被告的案件，行政首长未出庭应诉；市级行政机关作为被诉行政机关不出庭应诉，均委托由下级行政机关实际出庭应诉。
2行政机关负责人实际出庭应诉率仍偏低。从数据来看，行政机关负责人实际出庭应诉案件无论是绝对数量还是相对数量都较少，在当年行政诉讼开庭审理案件总数中所占比例偏低，即便是与按照区政府规定应当出庭或者法院建议出庭应诉的行政诉讼案件数量相比也仍然存在不小的差距。
3异地交叉管辖案件出庭应诉率畸低。宁波市近年来加大尝试进行行政管辖制度改革力度，将当地政府为被告的案件交由异地基层法院审判，从实践来看，这项制度有效防止了当地政府对于行政审判的不当干预，有利于案件的公正审理，但此类案件的特殊性对于行政机关负责人实际出庭应诉工作也产生了较大影响，镇海法院迄今为止还尚未出现异地交叉管辖行政机关负责人出庭应诉的案件。
4出庭实质参与程度低、出庭流于形式化。部分案件虽然行政机关负责人出庭应诉，但却未在法庭上发言，答辩阶段一般由代理律师或者由单位工作人员完成，或者仅仅宣读答辩意见，未实际参与到案件的庭审或者协调过程中来，与当事人展开足够有效的对话，其中一些案件出庭不出声也加剧了当事人的不满，被指为“花瓶”、“作秀”。
5出庭应诉效果不够理想，未达到制度设计预期。其中出庭应诉案件的上诉率偏高，协调撤诉率低的“一高一低”现象显得较为突出。一些案件审理过程中，被诉行政机关负责人或者缺乏应诉技巧，或者对案件具体情况不熟悉，或者由于思想认识、心态问题，使得双方对立情绪加重，矛盾争议难以得到有效化解。
6行政机关负责人出庭应诉工作的后劲不足。仍有不少行政机关不能充分认识到出庭应诉的重要意义，存在较重的抵触、应付心理。现有对于行政机关负责人出庭应诉的规定弹性较大，缺少有力的督促落实举措，导致在实际执行时难以落到实处，如镇海区《暂行办法》虽在全市范围出台较早，但较为遗憾的是，未明确以区人民政府为被告的案件，区长或者常务副区长应出庭应诉，仅要求区人民政府下属有关单位负责人出庭应诉，未做好带头表率作用。此外，法院自身也未健全相关的配套措施，缺少法院对于行政机关负责人出庭应诉的评价和反馈机制。这些因素都使得该项工作的深入开展陷入“瓶颈”。
三、检视：阻碍行政机关负责人出庭应诉主要因素
（一）行政机关负责人为什么不愿意出庭
传统文化观念根深蒂固的影响。我国古代社会崇尚“刑不上大夫，礼不下庶人”，“民被管，民被审”历来被认为是天经地义的，官贵民轻的和官有官威，官与民斗“丢面子”等官本位思想源远流长，直至步入当下现代法治社会，不少官员思想仍未与时俱进，对出庭应诉抱有较重的抵触和排斥情绪。尤其是指定管辖案件中，行政机关负责人面临不尽熟悉的诉讼环境，在内心有种抵触情绪，本地法院较为熟悉，易沟通，对于案件的有关情况便于了解，异地审判使其处于陌生环境之中，给其作为一个单位的行政首长权威、尊严的维护带来不确定性，导致对异地管辖案件出庭应诉持消极态度。
2行政执法不规范产生的败诉担忧。从司法审查情况看，程序不当、用法错误、事实不清、证据不足等在行政执法中仍然较大程度地存在。尤其近年来在拆迁、拆违等领域，涉及重要利益所在，执法中沟通欠缺，加上执法不严、补偿不公、信息不透明，造成行政执法者与当事人矛盾冲突频发。有关资源类的行政诉讼案件往往数量大，问题多，败诉率高且申诉上访严重。相当一部分行政机关负责人因害怕败诉及发生冲突而不愿出庭应诉。
3法律知识及应诉技巧的缺乏。我国法律体系正日益庞大健全，现代行政所涉领域又众多，行政行为正受到越来越严格、细密的法律规制。作为被告一方代表的行政机关执法人员，要做好出庭应诉，除了要有做好自身管理领域内工作所必须的专业法律知识，熟悉相关规定及业务外，还需要具备一定的诉讼知识和答辩技巧。而行政机关的负责人由于身处管理岗位，往往并非亲临执法第一线，对于具体业务知识及法律规定未必熟悉。加之行政诉讼专业性强，对于诉讼知识和出庭经验要求较高，部分行政机关负责人可能因相关知识欠缺而不敢害怕出庭应诉。
（二）行政机关负责人为什么可以不出庭
探其究竟，最根本原因在于刚性监督约束规范的缺失。我国现行行政诉讼制度，并未对行政机关负责人出庭应诉作出强制性规定。《行政诉讼法》第29规定的“当事人、法定代表人，可以委托一至二人代为诉讼”，在一些时候更是成为了行政机关负责人拒绝出庭应诉的理由。尽管各地不少层级不等的规范性文件都已经规定了行政机关负责人出庭应诉的要求，但该项工作由于缺少统一上位法的依据和真正强有力的制度支撑，造成实质保障约束力不强。
（三）制度设计自身缺陷
行政机关负责人出庭应诉制度是我国国情下法治发展特定阶段的产物。近几年来，自国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》公布以来，各省、市、区为推进行政机关负责人出庭应诉工作先后出台了相应规定，但认真分析此类规定，可以发现，以人民政府为主体发布的相应制度对行政机关应当出庭应诉的案件范围规定较为笼统、模糊，缺少具体操作细则，如宁波市范围内的行政机关负责人出庭应诉制度，缺乏对以县级人民政府及市级各行政机关为被告的案件，负责人应出庭应诉的规定；大市范围内各县、市区规定亦不统一，以宁波市为例，镇海区与北仑区对行政首长出庭应诉的案件范围要求不一致，导致有些异地管辖案件中要求北仑区行政机关负责人出庭应诉缺乏明确依据。
（四）统计考核不科学
如何科学的统计各机关负责人出庭应诉数据，有利于该项工作的顺利开展。以宁波市为例，虽然各县、市区基本上均将行政机关负责人出庭应诉纳入依法行政考核范围，但现行各地统计行政机关负责人出庭应诉时，基本上仅征求当地基层法院的意见，异地管辖案件中行政首长出庭应诉案件并未纳入当地依法行政考核体系，自然也不会纳入异地管辖法院所在区依法行政考核体系。此外，现各县市区规定的单位第一件案件行政机关负责人应出庭应诉，但是否为第一件案件，异地管辖法院并不知道，无法确定是否应当寄送行政机关负责人出庭应诉通知书，在宁波大市范围内，缺乏统一的各县、市区行政机关负责人出庭应诉统计体系。
四、探索：行政机关负责人出庭应诉工作之实践
200年月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》。针对实践中有些地方政府和部门对群众反映的问题漠不关心，使得群众的合理诉求得不到及时妥善处理，以致小问题拖成大问题，甚至爆发群体性事件的现实状况，《关于加强法治政府建设的意见》第八部分重点指出了要如何依法化解社会矛盾纠纷的问题。其中特别强调要“做好行政应诉工作。完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”这是中央文件首次对行政机关负责人出庭正式表态并提出要求。最高人民法院副院长江必新针对这一工作，也提出“深化实践，把推进行政机关负责人出庭应诉工作作为弘扬社会主义法治精神的重要抓手”的重要意见。
上述国务院文件及最高院副院长的讲话共同反映出了中央对于推动行政机关负责人出庭应诉的初衷，即贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，建设法治政府，依法化解社会矛盾纠纷。应当说，这一初衷切合了当前社会发展的实际，满足了社会各阶层的利益需求，有利于依法治国战略的实施。基于此，行政机关负责人出庭应诉在不少省份和地区，已经由被动逐渐转变为一种自觉的行动，并发展为法治建设的一项常态化的制度。更加难能可贵的是，在当前改革的攻坚期，利益主体日益多元、矛盾纠纷凸显的社会环境下，不同群体对行政机关负责人出庭这一现象也能够形成较为统一的认识，而拥有较高的社会认同度。
（一）制度保障
行政机关负责人出庭应诉具有诉讼法上的依据。《行政诉讼法》虽然没有明确规定行政机关负责人必须出庭应诉，但第29条所规定“当事人、法定代表人，可以委托一至二人代为诉讼。”实际上仍然为行政机关负责人出庭应诉预留了一定的制度空间。该条所用的“可以委托”，意在一般情况下，应由当事人或法定代表人参加诉讼，此外也允许当事人或法定代表人委托代理人参加诉讼，因此根据该条，作为行政机关法定代表人的负责人就具有参加行政诉讼出庭应诉的义务，尽管法律还赋予了其委托诉讼代理人应诉的权利。
2行政机关负责人出庭应诉具有政策法规上的依据。为了加快法治政府建设的进程，明确法治政府建设的目标和任务，2004年3月，国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》十分明确地指出行政机关要“接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。”此后，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》及《关于加强法治政府建设的意见》中都再次强调了行政机关负责人要主动出庭应诉。国务院的上述规定，实际上已为行政机关负责人出庭应诉工作提供了充分的依据和政策支持，并对各级人民政府及所属行政机关提出了明确的要求，为行政机关负责人出庭应诉工作进一步扫除了障碍。
3行政机关负责人出庭应诉具有党委和政府的支持。行政机关负责人出庭应诉受到了各级党委和政府的普遍重视，不少省市和地区开始陆续制定规范性文件对行政机关负责人出庭应诉提出要求，也有相当多的地方规定将行政机关负责人出庭应诉情况纳入年度依法行政工作考核中去。其中浙江省全面推进依法行政工作领导小组办公室、浙江省高院、浙江省人民政府法制办公室于20年联合下发了《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》，对于相关工作要求、工作机制、组织领导作出了详细的规定，有力的推动了浙江省推进行政机关负责人出庭应诉工作的深入开展。
此外,浙江省高院根据浙江省内各基层法院近些年来行政机关负责人出庭应诉工作实际情况和所遇到的问题，在组织相关调研和论证的基础上，积极完成调研成果的转化，于202年制定了《浙江省高级人民法院关于进一步推进行政机关负责人出庭应诉工作的意见》，从增强主动推进意识、准确把握出庭应诉范围、建立健全衔接机制、加强释明指导和密切沟通协作等五个方面，为下级法院进一步推进该项工作提供了指导。
(二)镇海法院具体做法
近年来，镇海法院在推进行政机关负责人应诉工作过程中，在认真学习“海安经验”的基础上，根据自身工作实际，推出了一些有针对性的措施。
行政首长旁听日活动
为增强行政机关依法行政意识，规范行政执法行为，优化行政审判外部司法环境，镇海法院自2008年起在全区大力推行“行政首长旁听日”活动。该制度主要内容是每年在严格执行《镇海区行政首长出庭应诉工作暂行办法》的基础上，对于具有典型性、倾向性和影响较大的行政诉讼案件，由区人民政府发文，要求各行政机关负责人参加庭审旁听，同时邀请人大代表、政协委员到庭参加庭审。在镇海法院开展的首次“行政首长旁听日”活动中，区委常委王雅宁作为被告镇海区公安局法定代表人出庭应诉，区人民政府组织所属9个部门的“一把手”及法制科负责人、各镇（街道）负责人和20多名该区人大代表、政协委员到庭旁听了审理，取得了较好的社会效果。
2行政机关负责人出庭应诉定期通报制度
镇海法院依托行政审判鲜活、丰富的案例资源，对行政案件审理中发现的行政机关带有普遍性的问题和不规范做法进行整理汇编后，每季度以《行政审判工作简报》方式向全区各行政机关发送，并在该简报中对每季度行政机关负责人出庭应诉情况进行通报，从司法审查的视角为推进法治政府建设建言献策。镇海区人民政府区长魏祖民同志在我院20年第四季度暨第32期工作简报上作出重要批示，要求有关部门对法院提出的行政机关负责人出庭应诉建议加紧落实。
3开辟行政执法疑难问题交流平台
行政机关负责人出庭应诉工作要取得实效，一方面须得到行政机关的理解、认同和支持，另一方面取决于行政机关负责人的出庭应诉能力。为提高行政机关负责人出庭应诉能力，镇海法院除案件审结后的座谈会以案释法、发送诉讼知识学习资料外，另开辟行政执法疑难问题交流平台，进一步提高行政机关负责人依法行政能力。全区各行政机关可将日常行政执法中遇到的疑难问题，收集汇总后在每个月底前以书面形式提交法院，法院行政庭根据每个问题和需要，集中力量对提交的疑难问题进行研究，并及时进行答复。
五、修正：行政机关负责人出庭应诉制度的构建与完善
“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的。”尽管从上到下，对于行政机关负责人出庭应诉都在大力倡导和推进，但该项工作尚缺乏统一的制度安排，在实际实施中还存在不少问题，一些问题已经影响到该制度本来效用的发挥，此外各地行政审判的执法环境也还有待于进一步改善，因此，在设立行政机关负责人出庭应诉机制上，要坚持从实际出发，因势利导、科学谋划，以便为行政诉讼工作的有效开展开辟新的途径。
（一）案件范围
根据各地审判实践总结出的成熟经验，可考虑规定如下：人民法院受理的行政诉讼案件中有下列六种情形之一的，行政机关负责人应当出庭应诉：（）本机关该年度第一起行政诉讼案件；（2）被告为两个以上行政机关的行政诉讼案件；（3）原告为0人以上的案件；（4）标的额在0万元以上的行政赔偿案件；（5）人民法院认为应当由行政首长出庭应诉的行政诉讼案件（其中包括上级机关交办或督办的案件、涉及行政机关制定和依据的规范性文件效力的案件、需要由行政执法人员出庭作证的案件、需要政府部门之间进行协调的案件等）；（6）其他重大的行政诉讼案件。
（二）人员范围
从现有各地的先进经验来看，由宁波市人民政府制定关于行政机关负责人出庭应诉的有关规定，是推行该制度的关键。制度的制定还必须结合当地法治环境和实际情况，从而使行政机关容易接受并且具有可操作性。考虑到行政机关法定代表人一般不具体分管业务、诉讼知识比较缺乏且工作任务比较繁重，而行政机关分管负责人对具体事务的法律规定、过程更加了解，因此可以考虑把行政机关负责人的范围界定为行政机关的法定代表人以及分管涉诉案件具体事务的相关负责人。
（三）程序保障
行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的程序制约，主要是应有正当理由并经由相应的程序予以说明。现行规定中有的规定行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭，应当报经同级人民政府或上一级人民政府同意；或者应向同级政府法制机构书面说明情况；或者仅仅报同级政府同意。有的则规定行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭，应向审判机关书面说明理由；或者应当向人民法院说明情况；或者应事先向人民法院作出说明，经人民法院同意。这些规定的差异是显而易见的。从制度的科学性以及实施的有效性来讲，行政机关负责人应当出庭应诉而不能出庭的，应当事先书面向人民法院作出说明，并经人民法院同意。这里强调了程序上的事先，形式上的书面，审查主体上的法院，审查结果上的同意。这样规定的意义在于，既体现了行政权对司法权应有的尊重，也可以在很大程度上防止行政机关负责人出庭应诉的规定流于形式。
但目前的规定大都没有规定何为正当理由，个别规定即使涉及的也仅限于“确因处理突发事件等特殊原因”。在规定中明确列举正当理由也确实不太现实，但是审查机关在审查时必须从严把握，否则同样会使制度流于形式。
（四）庭前准备
针对现有行政机关负责人出庭应诉未发挥出应有的效果，甚至是流于形式的问题，需要重点抓住庭审这个关键环节，建立完善的负责人出庭应诉庭前准备制度。应当承认，虽然行政机关负责人全面领导其所属部门职责范围内的各项行政工作，但多数具体事务是由一线办事人员完成，如因某一具体行政行为引起行政诉讼，负责人相对于具体实施该行政行为的办事人员来说，对案件情况的了解程度要远逊于具体实施者，因此，行政机关负责人在应诉前，应认真做好充分有效的准备。包括负责人在出庭前，需要向具体办事人员详细了解案件的前因后果、具体细节，尤其应对原告起诉所提出的有关事实、法律的异议及诉请进行仔细研究，要熟悉作出该行政行为的事实、法律依据、程序等，此外要事先熟悉、掌握必备诉讼知识及应诉技巧。人民法院也可以通过发送司法建议或者指导手册等方式，加强对行政机关负责人出庭应诉的业务指导和培训，提高行政机关应诉能力。此外，在开庭前，承办法官还可以召集双方当事人进行庭前指导和证据交换，平缓双方情绪，引导双方明确质证辩论焦点，围绕主要争议展开辩论，促进庭审实质效果的提升。
（五）监督考核
为使该机制的实施不流于形式而真正发挥应有的效用，需要建立完备的行政机关负责人出庭应诉监督考核制度，加强对各行政机关负责人出庭应诉机制执行情况的监督，并对具体执行情况及时进行通报。一方面需要加强与当地党委、政府的沟通协调，优化司法环境，推动当地政府将行政机关负责人出庭应诉情况纳入行政执法责任制年度考核范围。另一方面，人民法院可以灵活运用司法建议书等手段督促行政机关负责出庭应诉，责成有关机关在接到司法建议书后及时进行处理，同时将司法建议及回复情况抄送当地政府法制部门。此外，还应建立起行政机关负责人出庭应诉情况的登记台账制度，定期对行政机关负责人出庭应诉情况、案件协调处理情况、存在问题等方面进行统计分析，进一步强化监督指导，真正使行政机关负责人出庭应诉机制落到实处，发挥出应有的效果。
（编辑：华华）